Zakaz nieuczciwego wykorzystywania przewagi kontraktowej na rynku spożywczym | Co do zasady

Łańcuch dostaw żywności jest podatny na nieuczciwe praktyki rynkowe, w szczególności w formie nieuczciwego wykorzystywania przewagi kontraktowej. Nowa ustawa wprawdzie definiuje ten rodzaj przewagi, ale rodzą się obawy o wywołanie niepotrzebnego chaosu pojęciowego.

Regulacja obrotu produktami rolno-spożywczymi była w roku 2016 w centrum zainteresowania legislatora. Do jednej tylko ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych wprowadzono w ciągu roku pięć zmian (w tym m.in. pojęcie „produktu polskiego”, o czym pisaliśmy tutaj). Ustawa z 16 października 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia sprzedaży żywności przez rolników dokonała zmian w sześciu ustawach oraz wprowadziła pojęcie „rolniczego handlu detalicznego”.

15 grudnia 2016 r. Sejm uchwalił ustawę o przeciwdziałaniu nieuczciwemu wykorzystywaniu przewagi kontraktowej w obrocie produktami rolnymi i spożywczymi. Ustawa podpisana przez Prezydenta 28 grudnia 2016 r. wejdzie w życie sześć miesięcy po ogłoszeniu, czyli w połowie 2017 r.

Celem ustawy jest wyeliminowanie nieuczciwych praktyk występujących przy zawieraniu i wykonywaniu umów wiążących podmioty z łańcucha dostaw surowców rolnych i żywności, czyli nieuczciwego wykorzystywania przewagi kontraktowej.

Kontekst europejski

Duża podatność w łańcuchu dostaw żywności na nieuczciwe praktyki rynkowe zwróciła uwagę Komisji Europejskiej już parę lat temu. Po opublikowaniu na ten temat Zielonej Księgi w 2013 r. Komisja przyjęła w 2014 r. komunikat dotyczący zwalczania nieuczciwych praktyk handlowych, rekomendując wprowadzenie dobrowolnych programów dobrych praktyk handlowych w tym obszarze oraz wskazując na konieczność skutecznego egzekwowania prawa w państwach członkowskich. Rekomendowane środki okazały się niewystarczające, zwłaszcza wobec pogłębiającej się trudnej sytuacji producentów żywności od 2015 r. (spadek cen żywności, ograniczenie rynków zbytu), co dodatkowo osłabiło ich pozycje negocjacyjne w kontaktach z odbiorcami ich towarów, zwłaszcza dużymi sieciami. Niektóre państwa członkowskie rozszerzyły dotychczasowe lub wprowadziły nowe regulacje służące ochronie przed nieuczciwymi praktykami handlowymi.

W sprawozdaniu dla Parlamentu Europejskiego z 29 stycznia 2016 r. Komisja, oceniając regulacje krajowe pozytywnie, wskazała na dodatkowe aspekty, które mogłyby wpływać na wyższą skuteczność takich regulacji. Chodzi przede wszystkim o objęcie regulacją wszystkich podmiotów z całego łańcucha dostaw, o śledzenie i wymianę informacji na temat istniejących i nowych przejawów nieuczciwych praktyk handlowych.

Sposób określania nieuczciwych praktyk handlowych (czy to w formie ogólnej, czy w formie listy zamkniętej) oraz sankcji grożących za ich stosowanie Komisja pozostawiła państwom członkowskim, kładąc raczej nacisk na istnienie efektywnego systemu informowania o nieuczciwych praktykach, co wymaga przezwyciężenia swoistej bariery strachu słabszego uczestnika łańcucha dostaw wobec silniejszego.

W listopadzie 2016 r. powołana przez Komisję grupa zadaniowa rynku rolnego (Agricultural Market Task Force) opublikowała raport, który postuluje m.in., aby Komisja przygotowała ramową regulację, odnoszącą się np. do maksymalnych terminów zapłaty, sposobów wszczynania postępowań czy zapewnienia anonimowości informatorów – ofiar nieuczciwych praktyk.

Polska ustawa

W prawie polskim jest wiele przepisów (począwszy od Kodeksu cywilnego), które mogłyby chronić przed skutkiem braku równowagi w stosunkach umownych podmiotów z łańcucha dostaw. Nie są jednak one zbyt często wykorzystywane z kilku powodów, na które zwraca się uwagę w uzasadnieniu ustawy. Strona poszkodowana umowy nie zawsze jest w stanie wytoczyć powództwo cywilne z uwagi na koszty, a długość postępowania przed sądem istotnie obniża efektywność takiego działania. Często też strona, mimo poniesionej szkody wskutek działań mocniejszego partnera handlowego, nie dochodzi swoich praw, bowiem ryzykowałaby utratę rynku zbytu lub utratę ważnego dostawcy („bariera strachu”).

Sankcjonowanie nieuczciwych praktyk kontraktowych na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, której stosowanie umożliwiłoby anonimizację strony czy stron poszkodowanych zgłaszających nieuczciwą praktykę, nie umożliwiałoby jednak uzyskania odszkodowania, a więc byłoby pozbawione efektu ekonomicznego, którego przecież strona poszkodowana ma prawo oczekiwać.

Dlatego też uznano konieczność uchwalenia nowej ustawy zapewniającej publiczno-prawną ochronę podmiotów uczestniczących w łańcuchu dostaw i szybkie procedury (do 5 miesięcy) stwierdzania, wydawania decyzji o zaniechaniu stosowania nieuczciwych praktyk i karania za nie.

Ustawodawca polski zdecydował się zawęzić działanie ustawy tylko do takich nieuczciwych praktyk handlowych, które pozostają w ścisłym związku z zawieraniem, wykonywaniem i rozwiązywaniem umów w łańcuchu dostaw.

Ustawa w art. 7 ust. 1 wprowadza nowe pojęcie „przewagi kontraktowej”, wynikającej z dysproporcji (o nieokreślonym stopniu) potencjału ekonomicznego stron kontraktu i z sytuacji rynkowej ograniczającej prowadzenie działalności gospodarczej przez stronę poszkodowaną, którą może być zarówno dostawca, jak i nabywca. Samo istnienie przewagi kontraktowej nie jest naganne ani sankcjonowane. Dopiero jej nieuczciwe wykorzystanie, pozostające w sprzeczności z dobrymi obyczajami i zagrażające istotnemu interesowi drugiej strony, jest zakazane przez art. 6 ustawy.

Art. 7 ust. 3 ustawy wymienia przykładowe przejawy nieuczciwego wykorzystania przewagi kontraktowej, polegające na:

1. nieuzasadnionym rozwiązaniu umowy lub zagrożeniu rozwiązaniem umowy;
2. przyznaniu wyłącznie jednej stronie uprawnienia do rozwiązania umowy, odstąpienia od niej lub jej wypowiedzenia;
3. uzależnianiu zawarcia lub kontynuowania umowy od przyjęcia lub spełnienia przez jedną ze stron innego świadczenia, niemającego rzeczowego ani zwyczajowego związku z przedmiotem umowy;
4. nieuzasadnionym wydłużaniu terminów płatności za dostarczone produkty rolne lub spożywcze.

Ustawę stosuje się wobec nabywców i dostawców produktów rolnych lub spożywczych, jeśli łączna wartość obrotów pomiędzy nimi przekracza rocznie 50 tys. zł, a roczny obrót u podmiotu dopuszczającego się nieuczciwego wykorzystywania przewagi kontraktowej przekracza 100 mln zł. W ten sposób ustawa ma eliminować przewagę kontraktową dużych podmiotów działających na rynku, zwłaszcza sieciowych.

Postępowanie przed UOKiK

Organem właściwym w postępowaniach w sprawach praktyk nieuczciwie wykorzystujących przewagę kontraktową jest Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumenta. Może on wszczynać postępowanie z urzędu lub też wskutek pisemnego zawiadomienia przedsiębiorcy, który podejrzewa, że wobec niego stosowana jest taka właśnie praktyka. W ustawie brakuje jednak doprecyzowania skutków takiego zawiadomienia. Nie wiadomo więc, czy zawiadamiający ma zapewnioną anonimowość, a nawet czy nieuzasadnione zawiadomienie, jako stanowiące nadużycie prawa i narażające organ państwowy na zbędne czynności i koszty, nie powinno być karane.

Postępowanie toczy się według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a także – w zakresie dowodów – Kodeksu postępowania cywilnego. Prezes Urzędu może wydać decyzję o uznaniu praktyki za nieuczciwie wykorzystującą przewagę kontraktową, jeżeli stwierdzi naruszenie zakazu takiej praktyki (art. 26 ustawy w związku z art. 6) i nakazać zaniechanie takiej praktyki. Decyzja może mieć rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli nieuczciwa praktyka zagraża dalszemu funkcjonowaniu poszkodowanego przedsiębiorcy.

Prezes może też nałożyć karę pieniężną. Maksymalna wysokość kary za nieuczciwe wykorzystywanie przewagi kontraktowej wynosi do 3% obrotu osiągniętego przez przedsiębiorcę w poprzedzającym roku obrotowym, przy czym karę można nałożyć nawet za nieumyślne dopuszczenie się takiej zakazanej praktyki.

W mojej opinii doregulowanie nadużywania nieuczciwych praktyk handlowych w formie przewagi kontraktowej, czyli w relacjach pomiędzy przedsiębiorcami, niekoniecznie wymagało uchwalenia nowej ustawy. Wystarczyłyby zmiany do tych ustaw, do których analizowana ustawa sama odsyła. Pozwoliłoby to uniknąć pewnego chaosu pojęciowego i regulacyjnego, w którym będą musiały poruszać się sądy, a pierwsze sprawy mogą trafić do nich już na początku 2018 r.

dr Ewa Butkiewicz, praktyka life science i postępowań regulacyjnych kancelarii Wardyński i Wspólnicy