Wyrok TSUE: nie każdą skargą na praktykę ograniczającą konkurencję Komisja musi się zająć | Co do zasady

Sąd Unii Europejskiej uznał, że zajęcie się skargą przedsiębiorcy na praktykę ograniczającą konkurencję leży w zakresie swobodnego uznania Komisji Europejskiej. Organ musi jednak sformułować odpowiednio dokładne uzasadnienie odrzucenia skargi.

Wyrok TSUE z 16 maja 2017 r. w sprawie Agria Polska sp. z o.o. i in. przeciwko Komisji Europejskiej, T‑480/15

Sąd orzekł tak w sprawie, w której grupa spółek Agria, w tym dwie spółki polskie, zaskarżyła decyzję Komisji o odrzuceniu skargi na stosowanie wobec niej praktyk ograniczających konkurencję w postaci porozumienia między kilkunastoma podmiotami, dotyczącego skoordynowanego składania do różnych organów uzgodnionych, nieuzasadnionych doniesień podważających działalność Agrii. Praktykę taką można nazwać „dokuczliwym procesowaniem się”¹.

W tle sprawy jest działalność spółek z grupy Agria oraz nieskuteczne zawiadomienie Prezesa UOKiK.

Spółki skarżące prowadzą działalność w sektorze sprzedaży środków ochrony roślin prowadzonej w ramach importu równoległego. Obejmuje ona głównie import do Polski z innych państw członkowskich UE środków ochrony roślin dopuszczonych tam do obrotu, składowanie ich w Polsce i ponowny eksport do innych państw członkowskich, głównie do Niemiec i Austrii.

1 lipca 2010 r. jedna ze spółek, Agria Polska, wniosła do Prezesa UOKiK zawiadomienie o naruszeniu polskiej ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów przez 13 przedsiębiorców: BASF SE, Bayer CropScience, RWA Raiffeisen Ware Austria AG („RWA”), Deutscher Raiffeisenverband, Sumi-Agro, Monsanto, Nufarm, Rokita Agro, DuPont, Arysta, Syngenta, Dow i Makhteshim Agan. Są to producenci i dystrybutorzy środków ochrony roślin. Według zawiadomienia działali oni z pomocą lub za pośrednictwem czterech organizacji branżowych – Industrieverband Agrar, Fachverband der chemischen Industrie – Industriegruppe Pflanzenschutz, European Crop Protection Association i Polskiego Stowarzyszenia Ochrony Roślin, a także kancelarii prawnej. Podmioty te miały się dopuścić skoordynowanego składania nieuzasadnionych skarg i zawiadomień przeciwko spółkom Agria.

Po wymianie korespondencji Prezes UOKiK 22 listopada 2010 r. poinformował ostatecznie Agrię Polska, że zgodnie z art. 93 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów nie można było wszcząć postępowania w sprawie praktyk ograniczających konkurencję ze względu na upływ obowiązującego wówczas rocznego terminu przedawnienia ścigania. Termin przedawnienia płynie od końca roku, w którym zaprzestano stosowania praktyki, a według zawiadomienia miała ona miejsce w latach 2005-2006.

Reakcją spółek z grupy Agria było złożenie 30 listopada 2010 r. do Komisji Europejskiej skargi dotyczącej naruszenia art. 101 TFUE przez podmioty wskazane w zawiadomieniu do Prezesa UOKiK, oraz naruszenia art. 102 TFUE przez RWA. Do tej skargi przyłączyły się Agro Trade Handelsgesellschaft mbH i Cera Chem S.a.r.l. (na późniejszym etapie wycofały się z udziału w sprawie)

Skarga do Komisji dotyczyła, podobnie jak w przypadku zawiadomienia do Prezesa UOKiK, praktyk ograniczających konkurencję w postaci porozumienia pomiędzy wskazanymi w niej podmiotami lub inaczej uzgodnionych praktyk polegających na tzw. „dokuczliwym”, „złośliwym procesowaniu się”, tj. na skoordynowanym składaniu do austriackich i polskich organów administracyjnych i organów ścigania nieuzasadnionych doniesień podważających zgodność z prawem działalności gospodarczej spółek pierwotnie wnoszących skargę do Komisji.

Zdaniem skarżących, na podstawie błędnych, niepełnych lub fałszywych zgłoszeń składanych przez podmioty objęte skargą w celu wyeliminowania skarżących z rynku, austriackie oraz polskie organy administracyjne, podatkowe i organy ścigania niesłusznie przeprowadziły liczne kontrole administracyjne i zajęcia środków ochrony roślin w ich magazynach. Wszczęły także wobec skarżących postępowania karne. Działania te miały miejsce w momencie strategicznym dla handlu środkami ochrony roślin, zależnego od pór roku. Ponadto postępowania administracyjne i karne spowodowały nałożenie na skarżące znacznych sankcji (kar pieniężnych), co spowodowało upadłość Agrii Polska, a także nałożenie zakazu handlu środkami ochrony roślin w kluczowym momencie roku. W konsekwencji spółki pierwotnie wnoszące skargę do Komisji straciły udziały w rynku, a utrata ta była istotna i trudna do odwrócenia.

8 grudnia 2014 r. Komisja powiadomiła spółki pierwotnie wnoszące skargę do Komisji o zamiarze odrzucenia skargi głównie z powodu niewystarczającego interesu Unii, który uzasadniałby podjęcie dalszych działań w tej sprawie na podstawie art. 101 lub 102 TFUE. Prawdopodobieństwo stwierdzenia naruszenia art. 101 lub 102 TFUE było ograniczone ze względu na niewystarczające dowody przedstawione na poparcie skargi do Komisji. Komisja podkreślała także trudność wykazania w niniejszym przypadku pozycji dominującej RWA lub zbiorowej pozycji dominującej, a następnie wykazania nadużycia takiej pozycji.

Ostatecznie decyzją C(2015) 4284 final z 19 czerwca 2015 r. w sprawie AT.39864 – BASF (dawniej AGRIA i in./BASF i in.) Komisja odrzuciła skargę, powtarzając zasadniczo elementy analizy przedstawione w piśmie z 8 grudnia 2014 r. Komisja podkreśliła, że posiada ograniczone środki i że pogłębione dochodzenie, które należałoby przeprowadzić, byłoby zbyt złożone i czasochłonne w stosunku do prawdopodobieństwa stwierdzenia naruszenia.

9 sierpnia 2015 r. skarżące wniosły skargę do TSUE, podnosząc zarzut naruszenia prawa do skutecznej ochrony sądowej, gwarantowanego w art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, oraz zarzut naruszenia art. 101 i 102 TFUE. Sąd uznał jednak, że skarga ta jest nieuzasadniona.

Sąd, analizując kwestionowaną przez skarżące procedurę i decyzję, pokreślił szczegółowość przeprowadzonej przez Komisje decyzji. W związku z tym, odnośnie do zarzutu naruszenia art. 101 i 102 TFUE, uznał, że Komisja nie popełniła błędu w ocenie przy wyważaniu wpływu, jaki zarzucane naruszenie może wywrzeć na funkcjonowanie rynku wewnętrznego, prawdopodobieństwa możliwości udowodnienia jego istnienia i zakresu koniecznych środków dochodzeniowych. Nie naruszyła więc skuteczności art. 101 i 102 TFUE, w tym prawa skarżących do dochodzenia np. na drodze cywilnej egzekwowania zakazu praktyk naruszających konkurencję. Komisja zdaniem Sądu miała zatem prawo podjąć rozstrzygnięcie jak w zaskarżonej decyzji, umotywowane brakiem uzasadnienia dla poniesienia znacznych nakładów w celu wyjaśnienia wątpliwej sprawy.

Oceniając zarzut naruszenia prawa do skutecznej ochrony sądowej, sąd nie podzielił argumentacji skarżących co do krótkiego terminu ścigania przez Prezesa UOKiK zachowań antykonkurencyjnych oraz trzyletniego terminu przedawnienia mającego zastosowanie do roszczeń cywilnych z tytułu naruszenia prawa konkurencji. Nie zgodził się także z argumentami co do braku możliwości zaskarżenia zgodnie z prawem polskim rozstrzygnięcia Prezesa UOKiK w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania krajowego. Niezależnie bowiem od odmowy wszczęcia postępowania przez Prezesa UOKiK skarżące mogły wnieść do sądów krajowych, austriackich i polskich powództwa o naprawienie domniemanych szkód wynikających z naruszenia art. 101 lub 102 TFUE przez podmioty objęte skargą do Komisji. Sąd pokreślił też, że nawet gdyby wykazano, że skarżącym nie przysługiwał środek prawny do sądów krajowych w celu uzyskania naprawienia wspomnianych szkód w drodze prywatnoprawnego egzekwowania zakazu praktyk ograniczających konkurencję (tzw. private enforcement), to nie oznacza to możliwości zmuszenia Komisji do wszczęcia dochodzenia na szczeblu UE w drodze publicznoprawnej egzekwowania tego zakazu (public enforcement).

Wyrok ten stanowi istotny przyczynek do stwierdzenia, że organy ochrony konkurencji, otrzymując zawiadomienia dotyczące potencjalnych naruszeń zakazu praktyk ograniczających konkurencję, mają pełną swobodę w ocenie, czy wszczęcie postępowania byłoby uzasadnione przez prawdopodobieństwo stwierdzenia naruszenia zakazu. Co więcej, organy ochrony konkurencji mogą brać pod uwagę w tej ocenie także stosunek prawdopodobieństwa stwierdzenia naruszenia do nakładów i kosztów ewentualnego postępowania. Należy jednak brać pod uwagę możliwość, że tak szerokie uznanie dyskrecjonalności Komisji może w określonych warunkach naruszać gwarancje procesowe stron oraz prawo do rzetelnego procesu i do dobrej administracji.

Z polskiej perspektywy zaakceptowane przez TSUE w wyroku czynniki mogą, moim zdaniem, stanowić element oceny, czy w sprawie, której dotyczy zawiadomienie, występuje interes publiczny, stanowiący zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów podstawową przesłankę jej zastosowania.

Marcin Kulesza, praktyka prawa konkurencji kancelarii Wardyński i Wspólnicy