Spór o polskie sądownictwo a bezpieczeństwo obrotu prawnego – o anglosaskiej zasadzie kompetencji faktycznych („de facto doctrine”)
Chaos prawny, jaki stał się udziałem polskiego sądownictwa, stwarza ogromne praktyczne problemy i zagrożenia dla bezpieczeństwa obrotu. Stawia bowiem pod znakiem zapytania legalność setek nominacji sędziowskich i ważność dziesiątek tysięcy orzeczeń, na których opiera się obrót gospodarczy i życie społeczne. Sposobem na ograniczenie tych zagrożeń może być zasada funkcjonująca w krajach common law jako „de facto doctrine”, która pod pewnymi warunkami pozwala uznać za ważne czynności sędziów i urzędników powołanych na urząd w sposób niezgodny z prawem. Doktrynę tę można z łatwością wywieść z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa, jak i z fundamentalnych zasad prawa UE.
Spór o legalność zmian dokonanych przez większość parlamentarną w polskim wymiarze sprawiedliwości osiągnął punkt kulminacyjny. Zarówno Europejski Trybunał Praw Człowieka, jak i Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej orzekły w niedawnych głośnych wyrokach, że zmiany te, a zwłaszcza upolitycznienie i ograniczenie wpływu środowiska sędziowskiego na proces powoływania członków Krajowej Rady Sądownictwa, uchybiają podstawowym zasadom prawa UE i prawom człowieka odnoszącym się do organizacji wymiaru sprawiedliwości. W odpowiedzi polski Trybunał Konstytucyjny, który większość parlamentarna obsadziła wcześniej sędziami w równie kontrowersyjnych okolicznościach, zarzucił TSUE przekroczenie kompetencji i bezprawną ingerencję w suwerenne sprawy RP. Podobne zarzuty polski rząd formułuje pod adresem ETPCz.
Cały ten konflikt ma niezwykle doniosły wymiar praktyczny. Stawia bowiem pod znakiem zapytania legalność setek nominacji sędziowskich i ważność dziesiątek tysięcy wydanych już i stale zapadających orzeczeń, na których opiera się obrót gospodarczy i życie społeczne nie tylko w Polsce, ale i w UE oraz w innych państwach pochodzenia podmiotów, o których prawach i obowiązkach rozstrzygały polskie sądy. Wyroki polskich sądów decydowały i decydują przecież także o prawach osób z innych państw członkowskich UE oraz z państw trzecich. Były też i są w tych państwach stale wykonywane, stając się podstawą także tamtejszych stosunków społecznych i gospodarczych.
Jest to klasyczny przykład konfliktu dwóch ważnych zasad i wartości – zasady legalizmu oraz zasady bezpieczeństwa obrotu i pewności prawa.
Konflikt ten występuje także w sytuacjach czysto krajowych – gdy Trybunał Konstytucyjny stwierdza sprzeczność z Konstytucją krajowej normy prawnej niższego rzędu, która przed tym orzeczeniem wywierała realne skutki w obrocie. Polskie prawo przewiduje jednak odpowiednie rozwiązanie tego problemu – możliwość ograniczenia przez TK czasowych skutków wydanego wyroku. Jeśli Trybunał uzna, że stwierdzenie niekonstytucyjności danej normy i usunięcie jej z obrotu ex tunc (od samego początku jej funkcjonowania) mogłoby istotnie zagrozić bezpieczeństwu obrotu, może zdecydować, że wydany przez niego wyrok, stwierdzający tę niekonstytucyjność, odniesie skutki jedynie na przyszłość lub nawet dopiero po upływie określonego czasu po jego wydaniu, w którym państwo i uczestnicy obrotu zdążą się do tego przygotować.
Możliwość taka nie istnieje w przypadku wspomnianych wyroków TSUE i ETPCz. Żaden z nich, technicznie rzecz biorąc, nie orzeka bowiem o usunięciu z obrotu zakwestionowanych przezeń norm prawa polskiego. Nie może więc zdecydować o odroczeniu w czasie skutków swojego orzeczenia. TSUE dokonuje jedynie wykładni prawa UE. Ewentualnie stwierdza, że Polska, przyjmując dane rozwiązania prawne, naruszyła swoje zobowiązania wynikające z prawa UE, powinna je znieść i zaniechać ich stosowania w odpowiednim zakresie (może też nałożyć z tego tytułu odpowiednie sankcje). Podobnie ETPCz nie orzeka o ważności lub nieważności aktów prawa polskiego, a jedynie o tym, czy Polska, przyjmując lub stosując dane normy krajowe, nie narusza Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.
Zasada bezpośredniego stosowania, dotycząca zarówno odpowiednich zasad prawa UE, jak i EKPCz, oraz zasada ich nadrzędności nad polskimi normami ustawowymi (szczególnie brzemienna w skutki w przypadku prawa UE) sprawiają jednak, że wyroki te w praktyce usuwają sprzeczne z nimi normy ustawowe z obrotu prawnego w naszym kraju i to bez ograniczeń czasowych – z mocą wsteczną. Przechylałoby to szalę we wspomnianym konflikcie wartości na rzecz legalizmu, całkowicie ignorując drugą z omawianych wartości – bezpieczeństwo obrotu prawnego. Oznaczałoby też, jak głoszą niektórzy prawnicy-aktywiści, że wszystkie nominacje sędziowskie z rekomendacji działającej na podstawie nowych przepisów Krajowej Rady Sądownictwa byłyby bezprawne i nieważne, podobnie jak wyroki wydane przez nominowanych w ten sposób sędziów lub z ich udziałem.
Warto jednak zwrócić uwagę na zasadę, która służy ochronie bezpieczeństwa obrotu w podobnych sytuacjach w krajach anglosaskich. Jest to tzw. zasada kompetencji faktycznych (tzw. „de facto doctrine”). Zgodnie z nią czynności sędziego (lub urzędnika), który został powołany na urząd niezgodnie z prawem, lecz spełniał kryteria dla prawidłowego powołania i nie był świadom bezprawności otrzymanej nominacji (nie był tzw. „uzurpatorem”, lecz „de facto sędzią” – tzw. „judge in fact”), mogą pozostać ważne.
Zasada ta nie wywodzi się z prawa stanowionego, lecz ukształtowana została w orzecznictwie. Ma przez to bardzo elastyczny charakter. Jej szczegółowe omówienie wykracza poza ramy niniejszego krótkiego eseju. W istocie spełnia ona jednak podobną funkcję co wspomniana wcześniej możliwość odroczenia w czasie skutków orzeczenia o niezgodności normy prawnej z normą wyższego rzędu i wymaga od stosującego ją organu podobnych rozważań z pogranicza prawa oraz polityki jego stanowienia i stosowania. Tyle że pozwala dokonywać tej oceny w sposób rozproszony – tzn. przez organ rozpoznający daną sprawę w odniesieniu do jej konkretnych okoliczności.
W skrócie – zasada ta chroni zaufanie obywateli do państwa, zapewnia proporcjonalność skutków orzeczenia o nieważności stosowanych przez państwo aktów prawnych i zapobiega sytuacji, w której skutki takiego rozstrzygnięcia byłyby niewspółmierne do celów normy wyższego rzędu, ze względu na którą dochodzi do stwierdzenia nieważności normy podrzędnej. Przeciwdziała też nadużyciom procesowym. W szczególności ma niweczyć próby instrumentalnego wykorzystywania przez stronę nieważności normy prawnej, w oparciu o którą sędzia lub urzędnik został powołany na urząd, do kwestionowania wydanego przez niego rozstrzygnięcia, z którego strona jest niezadowolona z innych powodów (zakazuje tzw. zarzutów zastępczych – „collateral attacks”).
Podobną zasadę można z wywieść z przewidzianej w polskiej Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawnego i z wynikających z niej zasad zaufania obywateli do państwa, ochrony uzasadnionych oczekiwań oraz pewności prawa, jak również z zasad współżycia społecznego (obiektywnej dobrej wiary) czy zakazu nadużywania praw procesowych. W pewnym sensie w tym kierunku zmierzają dotychczasowe orzeczenia Sądu Najwyższego dotyczące omawianej problematyki.
Wszystkie wspomniane zasady, z których można wywodzić doktrynę kompetencji faktycznych, są przy tym także fundamentami prawa europejskiego. Być może „de facto doctrine” lub jej odpowiednik należałoby zatem stosować do oceny skutków stwierdzenia przez TSUE niezgodności zmienionych przepisów o KRS z prawem europejskim czy następstw podobnego rozstrzygnięcia ETPCz niezależnie od tego, czy mieści się ona w naszym prawie krajowym. Można ją bowiem wywieść z samego prawa UE czy też z Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (lub np. z międzynarodowych traktatów o ochronie inwestycji, zapewniających zagranicznym inwestorom tzw. „słuszne i sprawiedliwe traktowanie”, które obejmuje pewność prawa i ochronę uzasadnionych oczekiwań). Do jej stosowania zobowiązane byłyby wówczas nie tylko polskie sądy rozpoznające środki zaskarżenia od wyroków wydanych przez sędziów rekomendowanych przez KRS działającą w oparciu o zmienione przepisy, ale też sądy i organy innych państw członkowskich, którym przyjdzie decydować o ważności i wykonalności takich wyroków w ich jurysdykcjach. Powinno to istotnie (choć oczywiście nie całkowicie) złagodzić potencjalnie drastyczne następstwa społeczne i gospodarcze chaosu, jaki stał się udziałem polskiego wymiaru sprawiedliwości za sprawą wspomnianego na wstępie konfliktu.
W każdym razie – niezależnie od tego, jak uzasadnione może być oburzenie zmianami dokonywanymi przez większość parlamentarną w organizacji polskiego wymiaru sprawiedliwości – twierdzenia o automatycznej nieważności i niewykonalności w innych państwach członkowskich wyroków wydawanych przez polskich sędziów nominowanych z rekomendacji KRS działającej wedle nowych przepisów są sprzeczne z wartościami chronionymi przez Konstytucję RP, prawo europejskie i prawo międzynarodowe (prawa człowieka i prawo ochrony inwestycji zagranicznych) oraz groźne dla uczestników nie tylko polskiego, ale też europejskiego oraz międzynarodowego obrotu prawnego. Jakiś odpowiednik zasady funkcjonującej w krajach common law jako tzw. „de facto doctrine” wydaje się dobrym sposobem na ochronę tych wartości, zapewniając jednocześnie poszanowanie zasady legalizmu oraz pierwszeństwa i nadrzędności prawa UE i Europejskiej Konwencji Praw Człowieka nad spornymi krajowymi aktami prawnymi.
Artykuł ukazał się pierwotnie w dzienniku „Rzeczpospolita”
Stanisław Drozd, adwokat, Common Law Desk, Wardyński i Wspólnicy
