Przesłanka posiadania dotyczyła jedynie następców prawnych dotychczasowego właściciela nieruchomości warszawskiej i po 1946 r. straciła na znaczeniu | Co do zasady

W wyrokach z 22 maja 2019 r. WSA w Warszawie po raz pierwszy tak szeroko odniósł się do przesłanki posiadania z dekretu warszawskiego. Potwierdził, że dotyczyła ona jedynie następców prawnych dotychczasowego właściciela nieruchomości i stanowiła warunek skuteczności złożenia wniosku dekretowego, a nie jego pozytywnego rozpatrzenia. Przesłanka ta po 1946 r. stała się nieistotna.

Wyroki z 22 maja 2019 r. zostały wydane w uwzględnieniu skarg od decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich dotyczących nieruchomości dekretowej przy ul. Smolnej 32. Komisja w wydanych decyzjach wzruszyła decyzje o zwrocie nieruchomości na rzecz spadkobierców przeddekretowych właścicieli.

W sprawach tych klienci kancelarii w 2008 r. uzyskali decyzję o zwrocie nieruchomości zabudowanej przedwojenną kamienicą wzniesioną przez ich przodków. Decyzja z 2008 r. została jednak wydana przy udziale dwóch przeddekretowych właścicieli, których losy po wojnie były nieznane i których przy wydawaniu decyzji zwrotowej reprezentował  ustanowiony przez sąd kurator. Po latach działań kuratora udało się ustalić daty śmierci owych właścicieli i dane ich spadkobierców, co pozwoliło w 2014 r. na zmianę decyzji zwrotowej poprzez zastąpienie dwóch nieżyjących właścicieli ich spadkobiercami.

Komisja uznała, że decyzje zwrotowe były wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż decyzję z 2008 r. wydano na rzecz osób nieżyjących. Poza tym Komisja zarzuciła Prezydentowi m.st. Warszawy, że wydał decyzje zwrotowe bez poczynienia ustaleń co do posiadania nieruchomości przez przeddekretowych właścicieli w momencie składania przez nich wniosku dekretowego w latach 40. XX w.

W rozprawach przed WSA w Warszawie poza klientami reprezentowanymi przez kancelarię wzięli również udział pełnomocnicy Komisji, m.st. Warszawy oraz pan Jan Śpiewak w imieniu stowarzyszenia Wolne Miasto Warszawa. Sąd uwzględnił skargi klientów kancelarii i uchylił niepomyślne dla nich decyzje Komisji. W uzasadnieniu wydanych wyroków przedstawił szeroką interpretację przesłanki posiadania z dekretu warszawskiego i odniósł się do wady decyzji zwrotowej z 2008 r. związanej z wydaniem jej na rzecz osób nieżyjących.

Przesłanka posiadania z dekretu warszawskiego i interpretacja Komisji

Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie – użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. W czasie medialnej dyskusji na temat tzw. „afery reprywatyzacyjnej” ponownie powrócił temat przesłanki posiadania. Wskazywano, że organ wydający decyzje dekretowe powinien był ustalić, czy osoba składająca wniosek dekretowy w momencie jego złożenia była w posiadaniu nieruchomości warszawskiej. W publicystyce sugerowano bowiem, że fraza imiesłowowa wskazująca na przesłankę posiadania (będący w posiadaniu) rzekomo dotyczy wszystkich kategorii podmiotowych z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, a nie jedynie bezpośrednio poprzedzającej ją kategorii następców prawnych dotychczasowego właściciela.

Wychodząc z takiego założenia, Komisja w swojej praktyce orzeczniczej prezentuje wykładnię, zgodnie z którą obowiązkowym elementem decyzji dekretowych wydawanych przez Prezydenta m.st. Warszawy winny być ustalenia w zakresie posiadania nieruchomości warszawskiej przez każdą osobę składającą wniosek dekretowy. Inaczej rzecz ujmując, w stosunku do każdego wnioskodawcy – niezależnie od jego kategorii podmiotowej – Prezydent m.st. Warszawy powinien ustalić i opisać w decyzji dekretowej okoliczności posiadania nieruchomości warszawskiej w momencie składania wniosku dekretowego. Potwierdzenie posiadania w momencie składania wniosku dekretowego miałoby stanowić o formalnej dopuszczalności złożonego wniosku, zaś niepotwierdzenie posiadania miałoby podważać jego skuteczność. Co istotne, Komisja w swojej działalności orzeczniczej utożsamia posiadanie wyłącznie z fizycznym i faktycznym dzierżeniem rzeczy, odcinając się tym samym od bogatej doktryny i judykatury odnoszącej koncept posiadania do szeroko rozumianej możności decydowania o losach posiadanej rzeczy niezależnie od faktycznego nią zarządzania.

Brak powyższych ustaleń w uzasadnieniu decyzji zwrotowych w ocenie Komisji stanowił rażące naruszenie prawa skutkujące wzruszeniem decyzji dekretowej.

Prawidłowa wykładnia przesłanki posiadania 

WSA w Warszawie zakwestionował przedstawianą przez Komisję interpretację przesłanki posiadania z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Sąd w obszernym uzasadnieniu jednoznacznie stwierdził, że przesłanka posiadania była wyłącznie przesłanką skuteczności złożenia wniosku dekretowego i nie mogła stanowić podstawy jego odmownego rozpoznania. Co więcej, zaznaczono, że przesłanka posiadania odnosiła się wyłącznie do następców prawnych dotychczasowego właściciela nieruchomości warszawskiej i tym samym nie musiała być badana, gdy wniosek dekretowy składał sam właściciel lub osoby prawa jego reprezentujące.

Takie stanowisko WSA w Warszawie wywiódł z przepisów Kodeksu Napoleona regulujących postępowanie spadkowe do końca 1946 r. W tym zakresie sąd wyjaśnił, że ponieważ na całym obszarze m.st. Warszawy grunt został skomunalizowany, w momencie wejścia w życie dekretu warszawskiego następcy prawni dotychczasowego właściciela nie mogli już – tak jak sam właściciel – wylegitymować się stosownym świadectwem hipotecznym, ponieważ nie mogli ujawnić swoich praw do nieruchomości w księdze hipotecznej. W takiej sytuacji ówczesny prawodawca przyjął, że odpowiednim dokumentem potwierdzającym prawa i roszczenia następców prawnych do nieruchomości będzie orzeczenie sądu o wprowadzeniu w posiadanie. Na gruncie przepisów Kodeksu Napoleona takie orzeczenie było wymagane z jednej strony do wykazania praw do spadku, a z drugiej do wykluczenia uznania spadku za spadek wakujący, co – przy spełnieniu innych warunków – pozwalałoby na przejęcie spadku przez inne podmioty, w tym państwo. W takim ujęciu fraza imiesłowowa będący w posiadaniu gruntu dotyczyła jedynie formalnego wykazania praw do spadku po dotychczasowym właścicielu nieruchomości warszawskiej poprzez przedłożenie stosownego orzeczenia o wprowadzeniu w posiadanie nieruchomości mającego na celu obalenie domniemania o wakującym spadku. Jednocześnie uzyskanie takiego orzeczenia nie musiało wiązać się z objęciem faktycznego władania nad nieruchomością, a to – jak zauważył WSA w Warszawie – nie było wymogiem z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego w zakresie, w którym posłużono się w nim omawianą frazą imiesłowową.

Dodatkowo sąd zaznaczył, że nawet gdyby rozumieć tę frazę imiesłowową jako nakaz wykazywania przez następców prawnych dotychczasowego właściciela posiadania nieruchomości w rozumieniu cywilistycznym, to postrzeganie owego posiadania wymagałoby przyjęcia zupełnie innych kryteriów od tych, którymi posługuje się Komisja. Wskazano bowiem, że posiadanie rzeczy nie ogranicza się – tak jakby to chciała widzieć Komisja – do fizycznego jej dzierżenia, a odnosi się do ogólnie pojmowanego wpływu na jej losy. Co istotne, posiadanie na gruncie Kodeksu Napoleona było konceptem ujmowanym o wiele szerzej niż we współczesnej cywilistyce. Dlatego też wszelkie podejmowane przez Komisję próby kwestionowania posiadania nieruchomości poprzez wskazanie na brak dowodów na przebywanie danych osób na danej nieruchomości nie mogą znaleźć akceptacji w świetle bogatej polskiej i francuskiej literatury oraz judykatury na temat posiadania rzeczy.

Wreszcie WSA w Warszawie – niezależnie od swoich uwag na temat natury przesłanki posiadania i jej odnoszenia się wyłącznie do następców prawnych dotychczasowego właściciela nieruchomości – podważył możliwość kwestionowania przez Komisję decyzji dekretowych w sprawie nieruchomości przy ul. Smolnej 32. W aktach postępowania dekretowego dotyczącego nieruchomości przy ul. Smolnej 32 od lat 40. XX w. znajdowało się bowiem orzeczenie o wprowadzeniu dotychczasowych właścicieli w posiadanie nieruchomości. Nadto nasza kancelaria dotarła do dokumentów świadczących o tym, że dotychczasowi właściciele od 1945 r. do połowy lat 50. XX w. dokonywali remontów i rozbudowy nieruchomości oraz na bieżąco nią zarządzali. W świetle takich dowodów stanowisko Komisji – nawet gdyby przyjąć jej percepcję na temat przesłanki posiadania nieruchomości – w tej konkretnej sprawie podlegało krytyce ze strony sądu.

Ostatecznym argumentem sądu na wykreowanie przez Komisję błędnej interpretacji przesłanki posiadania było to, że zupełnie straciła ona na znaczeniu po 1946 r. Przede wszystkim w dniu 1 stycznia 1947 r. całkowicie zmieniło się prawo spadkowe i w tym zakresie przepisy Kodeksu Napoleona przestały obowiązywać. Uproszczenie postępowania spadkowego doprowadziło do wyeliminowania możliwości wywodzenia negatywnych skutków z domniemania spadku wakującego, w wyniku czego nie zachodziła już potrzeba przeprowadzania postępowań o wprowadzeniu dziedziców w posiadanie majątku spadkowego. Wprowadzono wówczas ujednoliconą procedurę stwierdzenia praw do spadku. Co ważne, prawodawca we wszystkich przyjmowanych po 1946 r. regulacjach odnoszących się do dekretu warszawskiego lub roszczeń z niego wynikających nie wspominał już o przesłance posiadania, co można poczytywać za systemowe odejście od tego wymogu w konstrukcji praw i roszczeń dekretowych do nieruchomości warszawskich. Stąd też WSA w Warszawie skonstatował, że przesłanka posiadania (w jej właściwym rozumieniu jako warunku formalnego wykazania praw do spadku po dotychczasowym właścicielu nieruchomości warszawskiej) mogła mieć znaczenie wyłącznie w sprawach, w których orzeczenie dekretowe wydano przed 1947 r.

Wydanie decyzji zwrotowej na rzecz osoby nieżyjącej nie zawsze stanowi rażące naruszenie prawa

W omawianej sprawie WSA w Warszawie częściowo potwierdził ocenę Komisji co do tego, że wydanie decyzji zwrotowej w 2008 r. na rzecz nieżyjących  przeddekretowych współwłaścicieli nieruchomości było naruszeniem prawa, albowiem osoby te nie mogły być stronami decyzji zwrotowej, mimo że ustanowiono dla nich jako osób nieznanych z miejsca pobytu kuratora na potrzeby tego postępowania. Inaczej jednak niż Komisja sąd uznał, że takie naruszenie prawa nie jest kwalifikowaną wadą decyzji zwrotowej z 2008 r., która nakazywałby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Przyjęcie takiego stanowiska przez WSA w Warszawie było możliwe dzięki wszechstronnej ocenie skutków prawnych, ekonomicznych i społecznych, jakie owa decyzja wywołała. W omawianej sprawie dzięki aktywności kuratora ustalono bowiem powojenne losy zmarłych współwłaścicieli oraz dane ich spadkobierców. To pozwoliło na zmianę w 2014 r. decyzji zwrotowej z 2008 r. poprzez uwzględnienie pełnego kręgu spadkobierców wszystkich przeddekretowych współwłaścicieli nieruchomości. Między innymi dzięki temu wada decyzji zwrotowej z 2008 r. związana z wydaniem jej na rzecz osób zmarłych nie zasługiwała w ocenie sądu na uznanie jej za rażące naruszenie prawa. Wada ta jest do zaakceptowania w świetle zasad państwa prawa i nie wymaga stwierdzania nieważności decyzji zwrotowej z 2008 r.

Podsumowanie

Omówione dwa wyroki WSA w Warszawie z 22 maja 2019 r. (I SA/Wa 2145/18 i I SA/Wa 2146/18) nie są prawomocne, a Komisja już zapowiedziała złożenie skarg kasacyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednakże ich uzasadnienie stanowi istotny wkład w dyskusję nad formalnymi wymogami dopuszczalności wniosku dekretowego, a zarazem jest pierwszą tak szeroką i tak dogłębnie opracowaną wypowiedzią judykatury na temat przesłanki posiadania z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Z drugiej strony przedstawiona przez sąd argumentacja świadczy o tym, że kontrolowanie legalności decyzji zwrotowych w tak nadzwyczajnym trybie, jak to przewidziano w przepisach dotyczących Komisji, prowadzi do pospiesznego kreowania wadliwej interpretacji dekretu warszawskiego pozbawionej solidnych fundamentów związanych z obowiązującymi w momencie wprowadzania dekretu regulacjami i ich wykładnią.

dr Radosław Wiśniewski, praktyka reprywatyzacji i doradztwa dla klientów indywidualnych kancelarii Wardyński i Wspólnicy