Kolejny etap ograniczania i wygaszania roszczeń reprywatyzacyjnych do nieruchomości warszawskich | Co do zasady

20 października 2020 r. zaczęły obowiązywać zmienione przepisy dotyczące roszczeń dotychczasowych właścicieli wynikających z tzw. dekretu warszawskiego. W ich efekcie jedyną w praktyce dopuszczalną formą reprywatyzacji w Warszawie będzie odszkodowanie dochodzone na drodze skomplikowanego, czasochłonnego i kosztownego postępowania sądowego, zaś istotna część roszczeń zostanie wygaszona bez odszkodowania.

Komentowana nowelizacja z 17 września 2020 r.¹ odnosi się przede wszystkim do reguł procedowania Komisji do spraw nieruchomości warszawskich² weryfikującej zasadność już wydanych decyzji reprywatyzacyjnych. Jednak w noweli tej kilka artykułów poświęcono również przepisom będącym podstawą załatwiania jeszcze nierozpatrzonych wniosków dekretowych. Od 2016 r. przepisy służące ich rozpoznaniu, poza dekretem warszawskim³, znajdują się również w ustawie o gospodarce nieruchomościami⁴.

17 września 2016 r. – na skutek wydanego w trybie kontroli prewencyjnej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 lipca 2016 r. (Kp 3/15) – weszły w życie przepisy tzw. „ustawy warszawskiej” z 2015 r.⁵, na mocy której do ustawy o gospodarce nieruchomościami dodano nowe art. 214a i 214b. Pierwszy z nich zawierał dodatkowy – niezależny od przepisów dekretu warszawskiego – katalog możliwych do zastosowania według własnego uznania przez Prezydenta m.st. Warszawy przesłanek odmownego rozpatrzenia wniosków zwrotowych złożonych w drugiej połowie lat 40. XX w. Natomiast drugi z dodanych przepisów przewidywał procedurę wygaszenia prawidłowo zgłoszonych roszczeń zwrotowych w sprawach tzw. „śpiochów”. Chodzi o sprawy nieruchomości warszawskich, w których wpłynął jedynie wniosek dekretowy, a organy administracji nie dopełniły swoich obowiązków dotyczących ustalenia aktualnych adresów uprawnionych, co uniemożliwiało współcześnie kontynuowanie zainicjowanych ponad 70 lat temu postępowań dekretowych. O „wybudzaniu śpiochów” oraz kontrowersjach związanych z tymi przepisami i ich antyreprywatyzacyjnych skutkach pisaliśmy już na naszym portalu. Pomimo tych znaczących ograniczeń, w tegorocznej nowelizacji ustawodawca zdecydował się na jeszcze dalej idące zawężenie możliwości dochodzenia swoich praw przez dotychczasowych właścicieli nieruchomości warszawskich lub ich następców prawnych.

Nowy katalog pozadekretowych przesłanek zobowiązujących do wydania decyzji odmownej

Obowiązujące od 20 października 2020 r. zmiany w art. 214a ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczą samej zasady jego stosowania oraz zawartości katalogu pozadekretowych przesłanek odmownego rozpatrzenia wniosku zwrotowego.

W okresie od 17 września 2016 r. do 19 października 2020 r. Prezydent m.st. Warszawy – ze względu na zastosowane w treści omawianego przepisu sformułowanie można odmówić – dysponował swobodą uznania w zakresie wydania decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości warszawskiej w razie spełnienia się co najmniej jednej ze wskazanych w tym przepisie przesłanek, niezależnie od spełnienia warunków zwrotu przewidzianych w przepisach dekretu warszawskiego. Przy czym w praktyce przepis ten był powodem istotnego wzrostu ilości odmownych decyzji wydawanych w sprawach dekretowych. Jednak przynajmniej w teorii we wskazanym okresie wciąż możliwe było wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości pomimo wystąpienia jednej z dodatkowych przesłanek odmownych. Od 20 października 2020 r. zaistnienie takiej przesłanki zobowiązuje Prezydenta m.st. Warszawy do wydania decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości jej dotychczasowym właścicielom lub ich następcom prawnym.

Kolejną zmianą w zakresie art. 214a ustawy o gospodarce nieruchomościami jest znaczące poszerzenie samego katalogu przesłanek odmowy zwrotu nieruchomości, niezależnie od spełnienia przesłanek zwrotu zawartych w dekrecie warszawskim. Komentowany przepis w dotychczasowym brzmieniu przewidywał pięć przesłanek wykluczających zwroty, których stosowanie od 17 września 2016 r. doprowadziło do prawie zupełnego wstrzymania zwrotów nieruchomości warszawskich. Wciąż bowiem teoretycznie dopuszczalne było zwracanie niezabudowanych gruntów lub przedwojennych i nieodbudowanych przez państwo budynków mieszkalnych. Nowy katalog przesłanek wykluczających zwrot zawiera obecnie dwanaście punktów. Wśród nich znalazły się m.in. takie okoliczności jak zajmowanie choćby jednego z mieszkań przez lokatorów komunalnych lub oddanie choćby jednego lokalu w budynku do odpłatnego korzystania (np. najem). Poza tym ustawodawca w nowym art. 214a ustawy o gospodarce nieruchomościami posługuje się klauzulami generalnymi takimi jak sprzeczność ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa użytkowania wieczystego czy wreszcie sprzeczność z prawidłowym ukształtowaniem stosunków sąsiedzkich, do których to sprzeczności mogłoby prowadzić uwzględnienie wniosku dekretowego.

Obowiązywanie tak szerokiego katalogu przesłanek odmownego rozpatrzenia wniosków dekretowych o tak ogólnym znaczeniu będzie prowadziło do całkowitego wstrzymania zwrotów nieruchomości w naturze w Warszawie, pomimo spełnienia wszystkich warunków restytucji wynikających z dekretu warszawskiego. W takiej sytuacji dotychczasowym właścicielom nieruchomości warszawskich lub ich następcom prawnym po uzyskaniu decyzji odmawiającej zwrotu i spełnieniu szeregu dodatkowych przesłanek przysługiwać będzie możliwość dochodzenia odszkodowania na drodze postępowania sądowego.

Poszerzenie grupy roszczeń do wygaszenia

Do tej pory wygaszeniu w trybie art. 214b ustawy o gospodarce nieruchomościami podlegały zgłoszone roszczenia zwrotowe w tych sprawach, w których – poza wnioskiem dekretowym z lat 40. XX w. – nie wpłynęło żadne inne pismo od osób uprawnionych, a organ nie był w stanie ustalić ich aktualnego adresu. W takiej sytuacji w prasie i internecie organ publikował ogłoszenie wzywające podmioty uprawnione do zgłoszenia się w terminie sześciu miesięcy i udowodnienia swoich praw lub podania aktualnych adresów w terminie kolejnych trzech miesięcy. W razie bezskutecznego upływu tych terminów organ wydawał decyzję o umorzeniu postępowania dekretowego bez przyznania jakiegokolwiek odszkodowania. Na gruncie dotychczasowego brzmienia omawianego przepisu największe kontrowersje budził termin (łącznie 9-miesięczny) na wykazanie swoich praw do nieruchomości warszawskich. W przypadku wielu nieruchomości zgromadzenie odpowiedniej dokumentacji i przeprowadzenie koniecznych postępowań spadkowych po dotychczasowych właścicielach jest niemożliwe w tak krótkim czasie, co czyni przewidzianą w tej regulacji gwarancję praw dotychczasowych właścicieli iluzoryczną.

W nowym brzmieniu art. 214b ustawy o gospodarce nieruchomościami zdecydowano się na znaczące poszerzenie grupy zgłoszonych roszczeń zwrotowych podlegających wygaszeniu. Uznano bowiem, że warunkiem publikacji przez Urząd m.st. Warszawy ogłoszenia wzywającego uprawnionych do zgłoszenia się oraz wykazania swoich praw lub podania aktualnego adresu jest już nie – jak dotychczas – fakt braku innego pisma od uprawnionych poza zgłoszonym w latach 40. XX w. wnioskiem dekretowym, ale brak jakiegokolwiek pisma pochodzącego od uprawnionych w sprawie danej nieruchomości w ciągu ostatnich 30 lat. Taka zmiana ma istotny wpływ na ilość podlegających wygaszeniu roszczeń zwrotowych. Oznacza ona bowiem, że do publikacji ogłoszeń poprzedzających umorzenie postępowania dekretowego kwalifikują się – poza tymi dotychczasowymi – również te sprawy nieruchomości, w których – po zgłoszeniu wniosku dekretowego – w kolejnych latach uprawnieni prowadzili korespondencję urzędową w sprawie zwrotu, która jednak nie była kontynuowana po 1989 r. Do 19 października 2020 r. roszczenia zwrotowe w tego typu sprawach – ze względu na późniejszą korespondencję urzędową – nie podlegały procedurze wygaszenia.

W praktyce tego typu poszerzenie grupy roszczeń do wygaszenia najbardziej uderza w dotychczasowych właścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych, którzy od lat mieszkają poza granicami Polski. Często zdarzało się bowiem tak, że dawni właściciele – po złożeniu wniosku dekretowego i wymianie kolejnych pism urzędowych – wyjeżdżali z kraju i w ówcześnie panujących realiach politycznych porzucali myśl o kontynuowaniu postępowania zwrotowego z zagranicy. W konsekwencji w sprawach takich nieruchomości nie ma jakiejkolwiek korespondencji urzędowej po 1989 r., a obecnie dawni właściciele mogą nie pamiętać o zainicjowanych postępowaniach dekretowych, zaś ich spadkobiercy – co aktualnie jest najczęstszą sytuacją – mogą nawet nie wiedzieć o przysługujących im prawach. W takich okolicznościach wyznaczanie nieświadomym osobom uprawnionym 9-miesięcznego terminu na wykazanie następstwa prawnego po dotychczasowych właścicielach jest rozwiązaniem zupełnie nierealnym i jednoznacznie nastawionym na ekspropriację.

Bezpodstawne weryfikowanie prawomocnych postanowień sądów w sprawach spadkowych i opiekuńczych

Na podstawie omawianej nowelizacji do ustawy o gospodarce nieruchomościami dodano art. 214c. Ten nowy przepis zobowiązuje Prezydenta m.st. Warszawy do wydania decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości, jeżeli adresat decyzji nabył roszczenie od nieprawidłowo ustanowionego kuratora lub z naruszeniem przepisów o dziedziczeniu, w tym tych dotyczących spadków wakujących i nieobjętych.

Nie zagłębiając się w skomplikowaną tematykę spadków wakujących i nieobjętych, o której szczegółowo pisaliśmy w pierwszym numerze czasopisma naukowego „Co do zasady. Studia i analizy prawne”, jedynie zaznaczyć należy, że do ustanowienia kuratora lub potwierdzenia spadkobrania dochodzi wyłącznie na drodze postępowania sądowego poprzez wydanie stosownego postanowienia. Do jego podważenia lub skontrolowania służą również odpowiednie procedury sądowe. Tym samym w nowym art. 214c nakazuje się Prezydentowi m.st. Warszawy przy rozpatrywaniu wniosków dekretowych dokonywanie nienależącej do drogi postępowania administracyjnego weryfikacji prawomocnych postanowień o ustanowieniu kuratora lub stwierdzeniu nabycia spadku. Problem ten nie sprowadza się jedynie do braku samej właściwości organów administracyjnych do tego typu kontroli postanowień sądowych. Odnosi się on również do braku jakichkolwiek regulacji w zakresie trybu i sposobu ustalania i stwierdzania owych nieprawidłowości przy ustanawianiu kuratora lub potwierdzaniu dziedziczenia.

Na marginesie warto zauważyć, że w ostatnich latach Prezydent m.st. Warszawy jako organ reprezentujący Skarb Państwa inicjuje postępowania sądowe zmierzające do zmiany postanowień spadkowych. W sprawach tych na podstawie wybiórczej interpretacji przepisów o spadkach wakujących lub nieobjętych Prezydent m.st. Warszawy dąży do zmiany postanowień spadkowych poprzez stwierdzenie, że spadek po dawnych właścicielach nieruchomości warszawskich nabył Skarb Państwa zamiast krewnych takich właścicieli. Tego typu działania Prezydenta m.st. Warszawy przynoszą różne rezultaty ze względu na różną ocenę sądów co do wykładni przepisów spadkowych prezentowaną przez Prezydenta m.st. Warszawy. W tym kontekście nowy art. 214c ustawy o gospodarce nieruchomościami pozwala Prezydentowi m.st. Warszawy na uniknięcie prowadzenia długich i skomplikowanych postępowań sądowych mających na celu zmianę postanowień spadkowych i dokonanie w tym zakresie samodzielnej i nieuprawnionej weryfikacji prawomocnego orzeczenia spadkowego w ramach prowadzonego przez ten organ postępowania dekretowego.

Podsumowanie

Nowelizacja przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących rozpatrywania złożonych w latach 40. XX w. wniosków dekretowych stanowi kolejny od 17 września 2016 r. etap ograniczania i wygaszania zgłoszonych roszczeń zwrotowych dotyczących nieruchomości warszawskich. Rozbudowany katalog pozadekretowych przesłanek odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego – niezależnie od spełnienia warunków zwrotu przewidzianych w dekrecie warszawskim – doprowadzi w praktyce do zatrzymania wszelkich zwrotów nieruchomości warszawskich ich prawowitym właścicielom lub ich następcom prawnym. Osoby te będą wprawdzie mogły dochodzić odszkodowania za utracone nieruchomości na drodze postępowania sądowego, ale tylko w razie ziszczenia się wszystkich przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej podmiotów publicznych. Co więcej, tego typu postępowania odszkodowawcze są zazwyczaj czasochłonne, kosztowne, a ich wynik jest niepewny. W dodatku tego typu regulacja będzie prowadziła do znaczącego finansowego obciążenia Skarbu Państwa w związku z realizacją roszczeń reprywatyzacyjnych w Warszawie jedynie w formie odszkodowań. Takie rozwiązanie nie zawsze jest jednak ekonomicznie uzasadnione, jeżeli w wyniku zwrotu nieruchomości jej dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni doprowadzają do jej rewitalizacji i zdejmują z podmiotów publicznych ciężary związane utrzymaniem wiekowych budynków. Nadto omawiana nowelizacja poszerzyła grupę zgłoszonych roszczeń zwrotowych podlegających wygaszeniu, w efekcie czego dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni nie będą uprawnieni do dochodzenia odszkodowania za utracone nieruchomości nawet na drodze postępowania sądowego. Wreszcie komentowane przepisy pozwalają Prezydentowi m.st. Warszawy na ominięcie długich i skomplikowanych procedur sądowych mających na celu kontrolę zasadności ustanowienia kuratora lub stwierdzenia nabycia spadku i dokonanie samodzielnej weryfikacji takich ustaleń w toku postępowania dekretowego. Wszystko to nakazuje uznać nowelizację ustawy o gospodarce nieruchomościami za kolejną odsłonę antyreprywatyzacyjnych przepisów warszawskich, w których wraz z dalszymi ograniczeniami roszczeń zwrotowych nie przyznaje się dotychczasowym właścicielom lub ich następcom prawnym żadnych gwarancji o charakterze kompensacyjnym.

Barbara Wiśniewska, praktyka projektów nieruchomościowych kancelarii Wardyński i Wspólnicy

dr Radosław Wiśniewski, praktyka reprywatyzacji i doradztwa dla klientów indywidualnych kancelarii Wardyński i Wspólnicy