Projekt zmian przepisów o ocenach oddziaływania na środowisko | Co do zasady

Wydłużenie konsultacji społecznych oraz wprowadzenie administracyjnych kar pieniężnych za naruszanie warunków określonych w decyzjach środowiskowych – to najważniejsze zmiany przewidziane w projekcie nowelizacji.

Na posiedzeniu w dniu 7 lipca 2015 r. Rada Ministrów przyjęła projekt ustawy zmieniającej przepisy o ocenach oddziaływania na środowisko. Projekt stanowi obszerną nowelizację ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jego celem jest uregulowanie zagadnień budzących wątpliwości, a przede wszystkim dostosowanie polskiego prawa do dyrektywy z 13 grudnia 2011 r. (2011/92/UE) w sprawie skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, zmienionej dyrektywą z 16 kwietnia 2014 r. (2014/52/UE).

Oprócz wspomnianych zmian projekt nowelizacji przewiduje, że autorami raportów o ocenach oddziaływania na środowisko będą mogły być osoby z odpowiednim wykształceniem lub doświadczeniem. Planuje się ponadto znaczące modyfikacje przepisów dotyczących treści raportu, a także samego przebiegu oceny oddziaływania na środowisko. To zaś będzie miało istotny wpływ na zakres i metodologię przeprowadzania ocen środowiskowych. Ze względu na obszerność nowelizacji te aspekty zostaną omówione w jednym z kolejnych wydań Co do zasady.

Przedłużenie czasu trwania konsultacji społecznych

Obecnie w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa (do takich należą postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w ramach których przeprowadza się ocenę oddziaływania na środowisko) każdemu trzeba umożliwić składanie uwag i wniosków we wskazanym przez organ administracji 21-dniowym terminie. Zainteresowani mogą zapoznać się z dokumentacją sprawy, a ich wnioski i uwagi muszą być rozpatrzone przez urzędników w toku postępowania.

Projekt przewiduje przedłużenie tego terminu do 30 dni, a zatem zainteresowani będą mieli więcej czasu na zapoznanie się z dokumentacją złożoną przez inwestora w celu uzyskania decyzji środowiskowej oraz zgłoszenie uwag i wniosków. Zmiana ta ma sprawić, że udział społeczeństwa w postępowaniach środowiskowych stanie się bardziej realny.

Wprawdzie przedłużenie konsultacji jest jedynie kilkudniowe, jednak w praktyce czas trwania postępowań w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może się wydłużyć znacznie bardziej. Jeśli bowiem w toku postępowania dokumentacja zostaje uzupełniona, urzędnicy wielokrotnie wyznaczają nowy 21-dniowy termin na składanie uwag i wniosków. Chcą w ten sposób uniknąć zarzutu uniemożliwienia społeczeństwu wypowiedzenia się co do uzupełnienia raportu i nowej dokumentacji. Biorąc pod uwagę możliwość wielokrotnego powtarzania procedury udziału społeczeństwa, wydłużenie jej o 9 dni może istotnie wpłynąć na czas trwania postępowań. Warto zatem byłoby rozważyć wprowadzenie pewnej elastyczności w zakresie określania terminów, których długość byłaby uzależniona na przykład od rodzaju przedsięwzięcia. Urzędnicy mogliby wtedy oceniać na gruncie konkretnej sprawy, jak długo powinna trwać procedura udziału społeczeństwa.

Wykorzystanie decyzji środowiskowej nawet przez 10 lat

Dopiero po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestor może starać się o otrzymanie kolejnych decyzji administracyjnych, takich jak na przykład pozwolenie na budowę czy decyzja o warunkach zabudowy. Obecnie inwestor ma 4 lata (od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna), aby ubiegać się o wydanie kolejnych decyzji. Jeśli planowana inwestycja jest realizowana etapowo i nie zmieniły się warunki określone w decyzji, okres ten może być przedłużony do 6 lat, co potwierdza organ wydający decyzję środowiskową w formie postanowienia. Ustawa przewiduje również termin dziesięciu lat, jednakże dotyczy on jedynie sytuacji, w której inwestor występuje o decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej.

Projekt nowelizacji przewiduje przedłużenie terminu odpowiednio z 4 do 6 lat oraz z 6 do 10 lat. Zasadą ogólną ma zatem być możliwość wykorzystania decyzji przez 6 lat i przedłużenie tego okresu do 10 lat w niektórych przypadkach. Projekt doprecyzowuje również, że termin ten nie dotyczy jedynie okresu, w którym należy złożyć wniosek o wydanie decyzji budowlanych, lecz również okresu, w którym należy dokonać zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych lub zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Powyższa zmiana jest reakcją na przedłużające się postępowania, które często trwały na tyle długo, że inwestor zmuszony był ponownie uzyskiwać decyzję środowiskową, gdyż wcześniej uzyskana nie mogła już być wykorzystana.

Warto zauważyć, że w myśl projektowanych przepisów przedłużenie okresu, w którym można wykorzystać decyzję środowiskową, jest możliwe tylko wtedy, gdy warunki określone w tej decyzji są nadal aktualne. Nowelizacja precyzuje, że urzędnicy przed wydaniem postanowienia „wydłużającego” do dziesięciu lat możliwość wykorzystania decyzji będą musieli uwzględnić informacje na temat stanu środowiska i możliwości realizacji warunków wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wydawanie wspomnianych postanowień budzi w praktyce wiele wątpliwości. Jedynie zajęcie stanowiska w zakresie etapowej realizacji przedsięwzięcia nie stwarza szczególnych trudności. Jest to bowiem okoliczność łatwa do weryfikacji. Natomiast ocena, czy zawarte w decyzji warunki pozostają aktualne pomimo upływu niemalże sześciu lat od chwili, w której decyzja stała się ostateczna, będzie istotnym wyzwaniem dla urzędników. Nie jest też jasne, jakie „informacje na temat stanu środowiska” organ powinien uwzględnić i w jaki sposób powinien oceniać „możliwość realizacji warunków wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach”.

Odpowiedzialność za naruszenie warunków określonych w decyzji

Jedną z najistotniejszych zmian jest propozycja wprowadzenia do ustawy odrębnego działu poświęconego wymierzaniu administracyjnych kar pieniężnych za naruszenie warunków wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i brak realizacji określonych w niej obowiązków.

Obecnie trudno jest określić prawne konsekwencje uchybień inwestora w zakresie realizacji warunków wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W zależności od rodzaju uchybienia i jego skutków w rachubę mogą wchodzić przykładowo przepisy umożliwiające organom administracji nałożenie obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia lub obowiązku przywrócenia środowiska do stanu właściwego. W pewnych sytuacjach zastosowane mogą być przepisy określające zasady odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku lub przepisy regulujące oddawanie obiektów do użytku. W wielu jednak przypadkach określenie konsekwencji prawnych bywa niemożliwe. Organy administracji nie mają zatem możliwości skutecznego egzekwowania obowiązków, jakie zostały nałożone w takiej decyzji.

Odpowiedzią na te problemy jest wprowadzenie administracyjnych kar pieniężnych. Przyjęty przez rząd projekt przewiduje kary w wysokości od 500 zł do 1 000 000 zł, jeżeli podmiot w związku z realizacją, eksploatacją lub likwidacją tego przedsięwzięcia:

• narusza istotne warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji (ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich),
• narusza stwierdzony w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obowiązek wykonania kompensacji przyrodniczej,
• narusza obowiązek unikania, zapobiegania, ograniczania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko,
• narusza obowiązek monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko,
• nie realizuje działań służących zapobieganiu, ograniczaniu i kompensacji znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000.

Wspomniane kary nakładać będzie wojewódzki inspektor ochrony środowiska. Określając wysokość kar, inspektor będzie obowiązany uwzględnić liczbę i wagę stwierdzonych naruszeń. Od decyzji wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska będzie przysługiwać odwołanie do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska.

Obowiązek wprowadzenia kar wynika ze wspomnianej na wstępie dyrektywy 2011/52/UE, która nałożyła na państwa członkowskie obowiązek określenia zasad dotyczących wymierzania kar za naruszenie przepisów. Zgodnie z dyrektywą kary mają być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.

Wydaje się, że przepisy o nakładaniu kar będą mogły być stosowane również do naruszeń decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanych przed wejściem w życie nowelizacji. Wprawdzie kary nie będą mogły dotyczyć uchybień, do których doszło przed wejściem w życie nowelizacji, ale jeżeli inwestor po jej wejściu w życie będzie naruszał obowiązki wynikające ze „starej” decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, powinien się liczyć z ryzykiem wymierzenia kary.

Nowelizacja przewiduje wejście w życie jej przepisów z dniem 1 stycznia 2017 r., jednakże niektóre istotne zmiany mają wejść w życie już w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy. Z opisanych wyżej zmian dotyczy to terminu na wykorzystanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Aktualizacja z 30 lipca 2015 r.: Już po publikacji artykułu, 24 lipca 2015 r. Sejm uchwalił inną nowelizację komentowanej ustawy. Wprawdzie nowe przepisy dotyczą przede wszystkim inwestycji w zakresie dróg publicznych, ale jedna ze zmian wydłuża do sześciu lat (a w niektórych przypadkach do dziesięciu lat) termin, w którym można wykorzystać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.

Uchwalona już ustawa z 24 lipca 2015 r. wprowadza zatem rozwiązanie zasadniczo tożsame z tym, które przewiduje prezentowany w artykule projekt nowelizacji. Ustawa ta czeka jeszcze na podpis Prezydenta i wejdzie w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Można zatem oczekiwać, że wydłużenie terminu, w którym można wykorzystać decyzję środowiskową, nastąpi już wkrótce.

Martyna Robakowska, Dominik Wałkowski, praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy