Projekt nowych przepisów o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów | Co do zasady

W listopadzie Komisja Europejska przyjęła trzy inicjatywy ustawodawcze, których celem jest wdrożenie założeń Europejskiego Zielonego Ładu. Wśród nich znalazła się propozycja nowego rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów.

Konieczność zmiany przepisów dotyczących transgranicznego przemieszczania odpadów była wielokrotnie podkreślana w dokumentach związanych z oceną obecnie obowiązujących unormowań, a także w unijnym planie działania dotyczącym gospodarki o obiegu zamkniętym z marca 2020 roku¹. W toku konsultacji publicznych, prowadzonych w związku z przeglądem obowiązującego rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów², szczególną uwagę zwracano na nieskuteczność obecnie obowiązujących przepisów we wdrażaniu gospodarki o obiegu zamkniętym, opartej na efektywniejszym wykorzystywaniu surowców i traktowaniu odpadów jako surowców wtórnych.

Obecne brzmienie rozporządzenia uznaje się raczej za przeszkodę uniemożliwiającą osiągnięcie założeń takiej gospodarki niż za instrument służący jej wdrażaniu. Złożone procedury, papierowy obieg dokumentów, wysoka niepewność prawna, niejednolita wykładnia i implementacja w różnych państwach członkowskich i jednocześnie brak skuteczności w zapobieganiu nielegalnym przemieszczeniom odpadów utrudniają osiągnięcie wysokich wskaźników recyklingu i zniechęcają przedsiębiorców zainteresowanych realizacją przemieszczeń odpadów w celu poddania ich recyklingowi. Postulowano zatem, by uprościć obrót surowcami wtórnymi na terenie Unii Europejskiej i wprowadzić środki zapobiegające nielegalnemu wywożeniu odpadów poza Unię. Oczekiwane zmiany przynajmniej częściowo znalazły wyraz w treści projektu zaprezentowanego przez Komisję.

Zmiany systemowe – przemieszczenia odpadów jako instrument wspierający gospodarkę cyrkularną

Uważna lektura projektu nowych przepisów pozwala dostrzec istotną systemową zmianę podejścia do procedur przemieszczeń odpadów. Obecnie obowiązujące rozporządzenie wskazuje, że jego głównym i najważniejszym celem i przedmiotem jest ochrona środowiska. Nadzór i kontrola przemieszczania odpadów muszą być zorganizowane i uregulowane w taki sposób, który uwzględnia potrzebę zachowania, ochrony i poprawy jakości środowiska i zdrowia ludzi. I choć nie jest to wyrażone tak zupełnie wprost, to konstrukcja obecnych przepisów sprawia, że kontrola przemieszczeń odpadów nakierunkowana jest niemal wyłącznie na to, żeby nie powodowały one jakichkolwiek negatywnych skutków dla środowiska. Osiągnięcie wysokich poziomów odzysku oraz efektywniejsze i bardziej przyjazne dla środowiska gospodarowanie odpadami to raczej kwestie poboczne, a niekiedy wręcz pomijalne. Praktyka wdrażania i stosowania rozporządzenia w poszczególnych państwach członkowskich niekiedy bardzo dobitnie ujawniała właśnie ten kierunek interpretacji. Częściowo przyczyną takiego stanu rzeczy było to, że obecne rozporządzenie przyjęto przed upowszechnieniem w politykach UE koncepcji gospodarki o obiegu zamkniętym.

Projektowane rozporządzenie dostrzega, że na poziomie unijnym konieczne są przepisy, które chronią środowisko i zdrowie ludzi przed szkodliwymi skutkami przemieszczeń odpadów, ale jednocześnie wspierają przyjazne dla środowiska zagospodarowanie wytworzonych odpadów, zgodnie z hierarchią wyrażoną w ramowej dyrektywie o odpadach. Zgodnie z hierarchią sposobów postępowania z odpadami priorytetem jest zapobieganie ich powstawaniu, a w dalszej kolejności przygotowanie do ponownego użycia, recykling, inne metody odzysku i wreszcie – jako najmniej pożądany sposób zagospodarowania odpadów – ich unieszkodliwiania. Nowe przepisy mają przyczynić się do zmniejszenia wpływu wykorzystania surowców i sprzyjać bardziej efektywnemu, oszczędnemu ich wykorzystaniu. W rezultacie powinno się ułatwiać i usprawniać międzynarodowe przemieszczenia odpadów, o ile następuje to w celu przygotowania do ponownego użycia lub recyklingu. Projekt nowego rozporządzenia dostrzega, że dla gospodarki o obiegu zamkniętym niezbędne jest stworzenie właściwie funkcjonującego rynku surowców wtórnych przetwarzanych w nowoczesnych instalacjach, a temu służyć mają przyjazne przepisy o przemieszczaniu odpadów.

Warto jednak zwrócić uwagę na to, że obecnie obowiązujące rozporządzenie wcale takim celom się nie sprzeciwia, czego często zdaje się nie dostrzegać. To raczej praktyka jego stosowania ogranicza wdrażanie koncepcji gospodarki o obiegu zamkniętym. Obecne rozporządzenie traktuje bardzo szeroko ochronę środowiska i zdrowia ludzi przed niekorzystnym oddziaływaniem odpadów, a także definiuje pojęcie racjonalnego ekologicznie gospodarowania (environmentally sound management) odpadami. Wszak przemieszczanie odpadów i ich przetwarzanie jak najbardziej wpisują się w cele ochrony środowiska.

Ograniczenie wywozu odpadów z Unii Europejskiej

Nowe rozwiązania wdrażają na poziomie unijnym Konwencję bazylejską o kontroli transgranicznego przemieszczania i usuwania odpadów niebezpiecznych z 22 marca 1989 r., uwzględniając również poprawkę zabraniającą eksportu określonych rodzajów odpadów niebezpiecznych poza UE i państwa OECD. Projektowane przepisy, podobnie jak obowiązujące obecnie, uwzględniają również decyzję OECD w sprawie kontroli transgranicznego przemieszczania odpadów przeznaczonych do odzysku.

Projekt rozporządzenia zakłada dalsze ograniczenie możliwości wywozu odpadów poza Unię Europejską. Zakłada się bowiem, że rozwiązaniem problemu odpadów nie powinno być pozbycie się ich z terytorium UE, a ponadto istotna część odpadów może być z powodzeniem wykorzystana w ramach cyrkularnego wykorzystania surowców, wobec czego ich eksport jest niekiedy niepożądany.  

W obecnym stanie prawnym wywóz odpadów z tzw. „zielonego” wykazu w celu poddania ich odzyskowi do państw, których nie obowiązuje decyzja OECD, co do zasady był dopuszczalny. Projektowane rozporządzenie wprowadza generalny zakaz wywozu odpadów z Unii do takich państw. Wyjątkiem będzie wywóz odpadów do państw, które zostaną wpisane do utworzonego w tym celu wykazu. Warunkami wpisu będą zgłoszenie zamiaru przyjmowania takich odpadów, a także:

• posiadanie kompleksowego planu gospodarowania odpadami, obejmującego całe terytorium państwa,
• posiadanie ram prawnych gospodarowania odpadami,
• pozostawanie stroną wielostronnych porozumień z zakresu ochrony środowiska i wykonywanie obowiązków związanych z ich implementacją,
• przedstawienie strategii egzekwowania przepisów krajowych w zakresie gospodarowania odpadami i przemieszczania odpadów, obejmującej środki kontroli i monitorowania.

Mimo że przemieszczanie odpadów z państw Unii Europejskiej do państw, w których obowiązuje decyzja OECD, nadal pozostaje dopuszczalne, również w tym zakresie pojawiają się pewne nowości. Komisja będzie monitorować poziom wywozu odpadów z Unii, w szczególności pod kątem zapobiegania powstaniu poważnych szkód dla środowiska lub zdrowia ludzkiego. Jeżeli Komisja nabierze wątpliwości, czy państwo, do którego odpady są przemieszczane, jest w stanie przeprowadzić proces ich odzysku w sposób racjonalny ekologicznie, będzie mogła zażądać informacji od organów zainteresowanego państwa, w jakich warunkach odbywa się odzysk. W dalszej kolejności Komisja będzie też mogła wprowadzić zakaz wywozu odpadów do tego państwa.

Projekt rozporządzenia zakłada ponadto, że podmioty eksportujące odpady poza Unię Europejską przejmą część odpowiedzialności za ich prawidłowe i zrównoważone zagospodarowanie.  Podmioty te będą zobowiązane do zlecenia wykonania audytu przez niezależny podmiot. Jego przedmiotem będzie zweryfikowanie, czy instalacja przetwarzająca odpady w państwie przeznaczenia spełnia kryteria określone w projektowanym rozporządzeniu. Audyty będą powtarzane nie rzadziej niż raz na trzy lata od momentu rozpoczęcia eksportu oraz każdorazowo w przypadku powzięcia wiarygodnych informacji, że prowadzący instalację przestał spełniać warunki przewidziane w przepisach.

Zapobieganie nielegalnym przemieszczeniom odpadów

W toku konsultacji publicznych większość podmiotów, które zabrały głos w sprawie, podniosła problem nielegalnego przemieszczania odpadów. Obowiązujące rozporządzenie przewiduje możliwość przeprowadzania przez państwa członkowskie kontroli w zakresie przemieszczania odpadów lub związanego z nim odzysku albo unieszkodliwiania. Kontrole mogą odbywać się w miejscu pochodzenia, przeznaczenia, na granicach Unii oraz podczas przemieszczania przez jej terytorium.

Komisja Europejska proponuje doprecyzowanie stosunkowo lakonicznych regulacji, m.in. określając procedurę weryfikacji, czy przewożony przedmiot lub substancja są odpadem, jeśli przemieszczane są substancje lub przedmioty, które przez uczestników takiego obrotu nie zostały zaklasyfikowane jako odpad. Organ będzie mógł zażądać od osoby organizującej przewóz przedstawienia dokumentów poświadczających pochodzenie i przeznaczenie substancji lub przedmiotu oraz dokumentu zaświadczającego, że nie jest on odpadem. Jeżeli dowody nie zostaną przedstawione w terminie, organ będzie mógł stwierdzić nielegalne przemieszczanie odpadów. Projektowane przepisy, choć dotyczą przemieszczeń odpadów, mogą zatem mieć istotne znaczenie dla obrotu innymi towarami.

Nowe rozporządzenie zobowiązuje również państwa członkowskie do pojęcia działań mających na celu zwalczanie nielegalnych przemieszczeń odpadów. Państwa członkowskie będą zobowiązane do ustanowienia i regularnego aktualizowania planów inspekcji, składających się m.in. z informacji na temat planowanych działań oraz zasobów przeznaczonych na ich realizację.

Surowsze kary

Obecnie państwa członkowskie są obowiązane ustanowić przepisy przewidujące sankcje za naruszanie przepisów rozporządzenia oraz podejmować wszelkie niezbędne środki, by zapewnić ich stosowanie. Ustanowione sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.

Projekt nakłada na państwa członkowskie obowiązek uwzględnienia dodatkowych kryteriów pozwalających na ustalenie rodzaju i wysokości kary. Do kryteriów tych projekt rozporządzenia zalicza rodzaj, charakter i czas trwania naruszenia, ale także winę, sytuację finansową odpowiedzialnego podmiotu, spowodowane szkody w środowisku, wcześniejsze naruszenia oraz korzyść ekonomiczną osiągniętą z naruszenia przepisów. Projektowane przepisy zakładają, że katalog środków sankcyjnych obejmować będzie nie tylko kary, ale też przepadek korzyści, zawieszenie lub cofnięcie pozwoleń związanych z gospodarowaniem odpadami oraz wykluczenie z zamówień publicznych.

Doprecyzowanie regulacji dotyczącej zezwoleń wstępnych

Kolejną instytucją, której dotyczą projektowane zmiany, są tzw. zezwolenia wstępne wydawane określonym instalacjom odzysku (tzw. pre-consented recovery facilities). Do tej pory w większości państw członkowskich mechanizm ten nie był powszechnie stosowany, przede wszystkim ze względu na szczątkową regulację w rozporządzeniu, brak jednolitych kryteriów wydawania takich zezwoleń oraz niejasną rolę samych zezwoleń.

W projekcie nowego rozporządzenia Komisja zaproponowała doprecyzowanie omawianych przepisów i ułatwienie przemieszczeń odpadów do takich instalacji w ramach przyspieszonej procedury (fast-track procedure), w której poszczególne rozstrzygnięcia organów podejmowane mają być w bardzo krótkich terminach. Nowa regulacja wskazuje m.in. podmioty uprawnione do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia wstępnego oraz jego obligatoryjne elementy. Dodatkowe wymagania wobec prowadzących instalacje i zainteresowanych uzyskaniem zezwolenia wstępnego mogą jednak utrudnić ich uzyskiwanie. Projekt przewiduje również termin na rozpatrzenie wniosku przez organ (45 dni) oraz okres, na jaki zezwolenie będzie wydawane (siedem lat).  Stosunkowo istotną zmianą jest przedłużenie okresu ważności zgody na przemieszczanie odpadów do obiektu, na który wydano zezwolenie wstępne, do trzech lat.

Zacieśniona współpraca międzynarodowa

Do tej pory przepisy rozporządzenia nie dostarczały wielu informacji dotyczących współpracy międzynarodowej w zakresie jego wykonywania. Projekt nowego rozporządzenia nakłada na każde państwo członkowskie obowiązek wskazania członków stałego personelu, odpowiedzialnych za współpracę pomiędzy nimi.  Wejdą oni w skład grupy ds. egzekwowania przepisów dotyczących przemieszczania odpadów, której powołanie proponuje Komisja. Pozostałymi jej członkami będą przedstawiciel Komisji w roli przewodniczącego oraz – fakultatywnie – dalsi przedstawiciele właściwych organów każdego państwa.

Głównym zadaniem grupy będzie koordynacja współpracy między państwami członkowskimi w zakresie zapobiegania nielegalnemu przemieszczaniu odpadów i wykrywania go. Jej zebrania będą się odbywać co najmniej dwa razy w roku, a wyniki prac będą przekazywane komitetowi wspierającemu Komisję w wykonywaniu obowiązków wynikających z Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie odpadów³. Jako że rozporządzenie dotyczy przemieszczeń transgranicznych, wysiłki na rzecz zacieśnienia współpracy międzynarodowej są konieczne i należy ocenić je pozytywnie.

Pozostałe zmiany

Projekt nowego rozporządzenia zawiera również inne zmiany, w dużej mierze dotyczące kwestii praktycznych, m.in. modyfikuje długość oraz sposób liczenia przewidzianych w nim terminów. Przykładowo upływ 30-dniowego terminu, który jest konieczny między innymi do rozpoczęcia faktycznego przemieszczania odpadów przeznaczonych do odzysku, będzie liczony od dnia dokonania zgłoszenia, a nie, jak dotychczas, od dnia wysłania potwierdzenia jego przyjęcia przez właściwy organ miejsca przeznaczenia. Oprócz tego właściwe organy, zgłaszający, odbiorca oraz prowadzący instalację, który odbiera odpady, będą zobowiązani do przechowywania dokumentów związanych z przemieszczaniem przez pięć lat (dotychczas były to trzy lata).

Ważną zmianą jest również ucyfrowienie omawianych procedur. Obecnie zasadą jest przekazywanie w formie papierowej większości dokumentów związanych z międzynarodowym przemieszczaniem odpadów, takich jak zgłoszenie planowanego przemieszczenia lub zgoda na zgłoszone przemieszczenie. Zmienione przepisy wprowadzają zasadę wymiany informacji drogą elektroniczną. Dokumenty będą składane za pośrednictwem prowadzonego przez Komisję centralnego systemu lub systemów utworzonych fakultatywnie przez państwa członkowskie, ściśle związanych z systemem centralnym.

Podsumowanie

Celem nowego rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów jest budowa stabilnego rynku surowców wtórnych w Unii Europejskiej. Wyraźnie można zatem dostrzec systemową zmianę podejścia do tej problematyki w duchu koncepcji gospodarki o obiegu zamkniętym. Projekt nowych przepisów stara się godzić pozornie sprzeczne cele. Z jednej bowiem strony ma ułatwiać przemieszczanie odpadów w celu poddania ich odzyskowi, urzeczywistniając w ten sposób założenia gospodarki cyrkularnej. Z drugiej strony, poprzez wprowadzenie licznych obostrzeń, instrumentów kontroli i ścisłego egzekwowania stosowania prawa, zmierza do wyeliminowania problemu nielegalnych przemieszczeń odpadów.  Wiele rozwiązań ukształtuje zapewne praktyka, na którą trzeba będzie poczekać – obecnie projekt oczekuje na rozpatrzenie przez Parlament Europejski i Radę i data jego wejścia w życie nie jest jeszcze znana.

Agata Matysiak, dr Dominik Wałkowski, adwokat, praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy