Planowana jest rewolucja w uznaniu substancji za produkt uboczny | Co do zasady

Do Sejmu trafił projekt ustawy, który zakłada wprowadzenie istotnych zmian do procedury uznawania przedmiotów lub substancji za produkty uboczne. Jeżeli zmiany wejdą w życie, będzie to miało negatywny wpływ na wszystkich, którzy wykorzystują w swojej działalności takie produkty. Wszystkie uznania przedmiotów lub substancji za produkty uboczne, które nastąpiły na podstawie dotychczasowych przepisów, miałyby wygasnąć po upływie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie projektowanej ustawy.

O uznawaniu przedmiotów lub substancji za produkty uboczne pisaliśmy na naszym portalu już kilkukrotnie. Wielu przedsiębiorców wykorzystuje takie produkty w swojej działalności gospodarczej. Odkąd regulacje w tym zakresie zostały wprowadzone do polskiego porządku prawnego (co miało miejsce na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach), dokonano już kilkuset zgłoszeń produktów ubocznych (pisaliśmy o tym w artykule Co uznano za produkty uboczne?).

Za produkt uboczny może zostać uznany przedmiot lub substancja powstające w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest ich produkcja, jeżeli są łącznie spełnione następujące warunki:

• dalsze wykorzystywanie przedmiotu lub substancji jest pewne,
• przedmiot lub substancja mogą być wykorzystywane bezpośrednio bez dalszego przetwarzania, innego niż normalna praktyka przemysłowa,
• dany przedmiot lub substancja są produkowane jako integralna część procesu produkcyjnego,
• dana substancja lub przedmiot spełniają wszystkie istotne wymagania, w tym prawne, w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi, dla określonego wykorzystania tych substancji lub przedmiotów i wykorzystanie takie nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie ludzi.

Co się zmieni? Proponowane nowe regulacje

Zmiany przewidziane w projekcie ustawy o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (druk sejmowy nr 2550) dotyczą przede wszystkim samej procedury uznania za produkt uboczny (o której pisaliśmy w artykule Pozostałości z procesów produkcji – procedura uznania za produkt uboczny).

Do tej pory, jeśli marszałek województwa nie wyraził sprzeciwu wydając decyzję w ciągu 3 miesięcy od otrzymania zgłoszenia w sprawie uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny, było to równoznaczne z akceptacją takiej klasyfikacji pozostałości poprodukcyjnej. Projekt zakłada, że nie tylko sprzeciw następować ma poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Również uznanie przedmiotu lub substancji za produkt uboczny następować będzie w ten sposób (a nie jak dotychczas w formie tzw. milczącej zgody). Decyzja taka miałaby być wydawana na czas oznaczony, nie dłuższy niż 10 lat.

Projekt nakłada nadto na wytwórców produktów ubocznych obowiązek dokonania nowego zgłoszenia, jeśli wprowadzą oni zmiany w procesie produkcyjnym, w którym powstaje produkt lub substancja, lub zmiany w procesie, w którym zostaną one wykorzystane.

Dotychczas jedynym organem administracji zaangażowanym w ocenę zgłoszenia był marszałek województwa. Zgodnie z nowymi regulacjami organ ten będzie musiał w każdym przypadku zasięgnąć opinii wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Przed wydaniem opinii WIOŚ będzie mógł przeprowadzić kontrolę. Pozytywna opinia WIOŚ nie będzie wiążąca dla marszałka – organ ten będzie mógł wydać decyzję o odmowie uznania danego przedmiotu lub substancji za produkt uboczny, jeśli uzna, że przesłanki wskazane w ustawie o odpadach nie są spełnione. Jeżeli jednak WIOŚ stwierdzi, że danego przedmiotu lub substancji nie można uznać za produkt uboczny, marszałek będzie miał obowiązek wydać decyzję odmowną.

Ocena projektowanych regulacji

Proponowane zmiany to swego rodzaju trzęsienie ziemi dla podmiotów gospodarczych wykorzystujących produkty uboczne w prowadzonym procesie produkcyjnym.

Przede wszystkim trudno zrozumieć i uzasadnić zamieszczony w projekcie przepis przejściowy. Zgodnie z nim uznanie przedmiotu lub substancji za produkt uboczny, które nastąpiło na podstawie przepisów dotychczasowych, wygasa po upływie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie projektowanej ustawy.

Oznacza to, że wszystkie zgłoszenia substancji jako produktów ubocznych dokonane przez przedsiębiorców na podstawie dotychczasowych przepisów utracą ważność. Można tylko przypuszczać, że w zamyśle projektodawcy miałyby one ponownie stać się odpadem.

W uzasadnieniu projektu nie zamieszczono żadnego wyjaśnienia, co stało za przyjęciem takiego rozwiązania. Projekt ustawy nie zmienia przesłanek, od których spełnienia zależy, czy dany produkt lub substancja stanowi produkt uboczny, trudno zatem stwierdzić dlaczego wszystkie dotychczasowe rozstrzygnięcia dotyczące produktów ubocznych mają wygasnąć. Projekt przewiduje jedynie zmianę formy, w której ma następować uznanie za produkt uboczny. Przesądzenie, czy dany przedmiot lub substancja spełnia wskazane w ustawie warunki, nie zależy zaś w żadnej mierze od tego, czy organ administracji będzie rozstrzygał tę kwestię poprzez tzw. milczącą zgodę, czy też wydając decyzję administracyjną.

Powtórne przeprowadzenie postępowań administracyjnych w tych sprawach wiązać się będzie z koniecznością zaangażowania znaczącej liczby pracowników i z pewnością istotnie wydłuży czas trwania postępowań. Nowe regulacje nie dają też przedsiębiorcom, którzy skutecznie dokonali zgłoszeń produktów ubocznych przed wejściem w życie tej nowelizacji, żadnej gwarancji, że powtórnie dokonane zgłoszenia zostaną rozpatrzone przed upływem sześciomiesięcznego terminu.

Co więcej projektowane regulacje nie rozstrzygają, jaki jest skutek wygaśnięcia uznania danego przedmiotu lub substancji za produkt uboczny – w szczególności czy takie przedmioty lub substancje stają się odpadami. Jak już wskazano, zgodnie z ustawą o odpadach (której w tym zakresie opisywany projekt nie nowelizuje) odpadami są takie przedmioty lub substancje, które przestały spełniać warunki umożliwiające uznawanie ich za produkty uboczne. Skoro w wyniku nowelizacji warunki te nie ulegną zmianie, cytowany przepis nie będzie znajdował zastosowania. Można by więc przyjąć, że takie substancje lub przedmioty nie będą ani odpadem, ani produktem ubocznym. Stwierdzenie to nie rozwiąże jednak w żaden sposób problemu właściwej klasyfikacji tych pozostałości poprodukcyjnych.

W uzasadnieniu projektu ustawy wskazano, że proponowane zmiany mają na celu wyeliminowanie ryzyka uznania za produkt uboczny takich przedmiotów lub substancji, które stanowią w istocie odpady niebezpieczne. Nie wydaje się jednak, by projektowane przepisy rzeczywiście realizowały założony cel. Sama zmiana formy rozstrzygania o uznaniu danego przedmiotu lub substancji za produkt uboczny i obligatoryjny udział WIOŚ w takich postępowaniach nie wyeliminuje ryzyka popełnienia błędów przez te organy. Celu tego nie można osiągnąć nawet przez zmianę przesłanek uznania przedmiotów lub substancji za produkt uboczny.

Mało precyzyjne jest również wprowadzenie obowiązku dokonywania nowego zgłoszenia w przypadku wprowadzenia zmian w procesie produkcyjnym. Brzmienie projektowanego przepisu sugeruje, że obowiązek dokonania nowego zgłoszenia aktualizuje się w każdym przypadku, gdy w procesach, w których produkt jest wytwarzany czy wykorzystywany, zachodzi jakakolwiek zmiana (nawet najmniejsza i nieistotna). Nowelizacja nie rozstrzyga także, jakie są konsekwencje niedopełnienia przez przedsiębiorcę tego obowiązku dla statusu pozostałości poprodukcyjnej.

Warto dodać, że opis procesu produkcyjnego jest elementem zgłoszenia, lecz nie stanowi on przesłanki uznania danego przedmiotu lub substancji za produkt uboczny. W tym względzie decydujące jest bowiem to, czy przedmiot lub substancja stanowi integralną część procesu produkcyjnego (projekt nie wprowadza w tym zakresie zmian). Podobnie dla oceny, czy dany przedmiot lub substancja stanowią produkt uboczny, istotne jest, by ich wykorzystanie było pewne – charakterystyka samego procesu, w którym produkt uboczny jest wykorzystywany, nie jest rozstrzygająca.

Projekt jest na wstępnym etapie prac legislacyjnych. Jego ostateczny kształt może (i wydaje się, że powinien) ulec zmianie, gdyż w obecnym kształcie nie rozwiązuje problemów, dla których został przygotowany. Nadto niektóre ze zmian mogą mieć bardzo negatywne konsekwencje dla obrotu gospodarczego – szczególnie dla tych, których działalność wiąże się z powstawaniem lub wykorzystaniem produktów ubocznych.

Bartosz Kuraś, radca prawny, Martyna Robakowska, praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy