Ograniczenie dostępu do akt leniency - uchwała ECN po sprawie Pfleiderer | Co do zasady

Kolejny efekt sprawy Pfleiderer – Europejska Sieć Konkurencji popiera szeroką ochronę materiałów z akt leniency.

W czerwcu 2011 roku unijny Trybunał Sprawiedliwości, odpowiadając na zapytanie sądu niemieckiego dotyczące udostępniania pokrzywdzonym zmową kartelową akt sprawy zgromadzonych przed urzędem antymonopolowym w ramach procedury leniency, uznał, że przepisy unijne nie sprzeciwiają się, aby poszkodowanemu został udzielony dostęp do dokumentów i informacji dotyczących sprawcy naruszenia. Zaznaczył jednakże, że to sądy krajowe mają określać, zgodnie z przepisami krajowymi, zasady udostępniania lub odmawiania dostępu do tych dokumentów (sprawa C-360/09 – Pfleiderer AG v. Bundeskartellamt; por. wcześniejszy artykuł).

Sąd w Bonn, wyrokiem z 18 stycznia 2012 roku, jako pierwszy sąd krajowy zastosował się do wskazówek zawartych w wyroku Trybunału Sprawiedliwości. Uznał, że dokumenty składane w ramach programu leniency nie mogą zostać ujawnione osobom trzecim. Sąd niemiecki oparł się na przepisie prawa postępowania karnego, zgodnie z którym strona może uzyskać dostęp do akt postępowania antymonopolowego, jeżeli dostatecznie wykaże swój interes w uzyskaniu dostępu. Urząd może jednak odmówić dostępu, jeżeli uzna, że ujawnienie dokumentów może zaszkodzić toczącemu się lub przyszłemu postępowaniu. Sąd podkreślił, że ewentualne ujawnienie dokumentów z akt leniency byłoby sprzeczne z zasadami wolności od samooskarżenia i wypaczałoby najbardziej efektywne narzędzie wykrywania karteli, jakim jest program leniency. Ponadto, zdaniem sądu, udzielenie dostępu do akt leniency wpłynęłoby negatywnie na możliwość dochodzenia odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa konkurencji z uwagi na obniżenie wykrywalności karteli. W ocenie sądu takie rozstrzygnięcie nie ogranicza praw osób trzecich, które mogą uzyskać dostęp do pozostałych akt postępowania, w tym dokumentów zgromadzonych w toku niezapowiedzianej kontroli. Wyrok ten omówiliśmy już na naszym portalu.

Jako druga, wskazując wprost na sprawę Pfleiderer jako inspirację, wypowiedziała się na ten temat Europejska Sieć Konkurencji (European Competition Network, ECN).

ECN to platforma współpracy i wymiany informacji dla organów ochrony konkurencji państw członkowskich UE oraz Komisji Europejskiej. Celem tej organizacji, jak głosi strona Komisji, jest „budowa skutecznych ram prawnych dla wykonywania wspólnotowych [unijnych – przyp. MK] przepisów ochrony konkurencji przeciwko firmom angażującym się w transgraniczne praktyki ograniczające konkurencję i naruszające tym samym interesy konsumentów”. Jedną z inicjatyw ECN jest Modelowy Program Leniency. To niewiążący dokument, mający za zadanie doprowadzenie do faktycznej, „miękkiej” harmonizacji programów leniency krajowych organów ochrony konkurencji. Jego, a zatem i ECN, celem jest zapewnienie, że potencjalni wnioskodawcy nie będą zniechęcani do składania wniosków o zwolnienie z kar lub zmniejszenie kar wskutek zróżnicowania programów funkcjonujących w ramach ECN. „Tak więc modelowy program leniency ECN określa traktowanie, jakiego wnioskodawca mógłby oczekiwać w każdym systemie prawnym ECN z chwilą ujednolicenia wszystkich programów” (por. pkt 26 opinii rzecznika generalnego Jána Mazáka z dnia 16 grudnia 2010 roku w sprawie Pfleiderer).

Oczywista jest, co rzecznik generalny Mázak podkreślił w swojej opinii, rozbieżność interesów pomiędzy zapewnieniem skuteczności programów leniency, będących narzędziem zwiększającym, w założeniu, skuteczność wykrywania, karania i w ostateczności odstraszania od tworzenia karteli na podstawie art. 101 TFUE, a prawem każdej jednostki do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych z tytułu szkody wyrządzonej przez takie kartele. Rozbieżność ta stanowi oś dyskusji nad udostępnianiem osobom trzecim materiałów z akt leniency.

ECN stanęła po stronie skuteczności programów leniency. Uchwałą szefów europejskich organów ochrony konkurencji z dnia 23 maja 2012 roku poparła możliwie najdalej idącą ochronę akt leniency. Zakres tej ochrony powinien „zapewnić efektywność programów leniency”. Ochrona tych materiałów powinna być „tak szeroka, jak pozwalają odnośne przepisy we właściwych jurysdykcjach, bez nieuzasadnionego uszczerbku dla prawa do odszkodowania”.

ECN podkreśla skuteczność programów leniency działających w poszczególnych państwach. Docenia także „pomocnicze narzędzie wdrażania reguł konkurencji”, jakim jest dochodzenie roszczeń cywilnych wynikających z naruszeń prawa ochrony konkurencji przez kartele. ECN stoi jednak na stanowisku, że nieograniczony dostęp poszkodowanych do materiałów prezentowanych przez wnioskodawców może zasadniczo zagrozić programom leniency. W uchwale czytamy m.in.: „…współpraca uczestników karteli jest często kluczowa dla wykrycia i ukarania tych wyjątkowo szkodliwych, nielegalnych praktyk. Programy leniency destabilizują kartele, ponieważ ich uczestnicy muszą liczyć się z ryzykiem, że każdy inny uczestnik, kierując się oferowanymi mu korzyściami, może poinformować o kartelu organ ochrony konkurencji. Dzięki programom leniency kartele są ujawniane i likwidowane. (…) Jednocześnie możliwość złożenia wniosku leniency przez każdego członka kartelu zwiększa ryzyko tworzenia nowych karteli.

(…) Skuteczność [programów leniency] zależy od korzyści oferowanych przez te programy potencjalnym wnioskodawcom. (…) Najważniejszą korzyścią jest uniknięcie (lub obniżenie) kar, które w innym przypadku byłyby na nich nałożone. Doświadczenie organów ochrony konkurencji wskazuje, że ewentualni wnioskodawcy leniency, rozważając podjęcie współpracy z organami w ramach programu leniency, uważają za istotny czynnik wpływ współpracy na ich pozycję w postępowaniach cywilnych w porównaniu z sytuacją, gdy tej współpracy z organem nie podejmą.

(…) właściwa ochrona materiałów leniency jest niezbędna do zapewnienia efektywności programów leniency i umożliwienia organom wykrywania i likwidowania karteli, a także dokumentowania i ustalania ich istnienia oraz uczestnictwa w ich poszczególnych spółek zgodnie z wymaganymi standardami prawnymi. Często to działania organów stanowią z kolei podstawę roszczeń cywilnych z tytułu szkód wyrządzonych przez kartele. Jeżeli zatem korzyści zachęcające do współpracy w ramach programów leniency nie będą zachowane, ofiary tych niejednokrotnie niejawnych oraz przyszłych karteli nie będą miały szansy, przede wszystkim, dowiedzieć się o tych kartelach i będą pozbawione możliwości dochodzenia swych praw do realnego zadośćuczynienia”.

ECN nie odmawia osobom trzecim, poszkodowanym przez kartel, prawa dochodzenia wynikających stąd roszczeń. Jednakże uchwała wyraźnie stawia skuteczność wykrywania karteli przed skutecznością dochodzenia praw przez osoby nimi poszkodowane. Stanowisko ECN zmierza więc, moim zdaniem, do znaczącego utrudnienia dochodzenia tych praw wobec wnioskodawców leniency. Oświadczenia czy dokumenty składane przez wnioskodawców leniency mogą być kluczowymi dowodami w procesach cywilnych o odszkodowanie. Informacje i ustalenia zawarte w decyzjach wydanych przez organy ochrony konkurencji dzięki współpracy z wnioskodawcami leniency nie zawsze mogą być w tej mierze wystarczające.

Warto nadmienić, że poddany ostatnio przez polski UOKiK pod konsultacje społeczne projekt założeń do ustawy o zmianie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów podąża śladem wyznaczonym przez niemiecki sąd i uchwałę ECN. Szczegóły projektu w tym zakresie zostaną omówione na Portalu w najbliższym czasie.

Marcin Kulesza, Zespół Prawa Ochrony Konkurencji kancelarii Wardyński i Wspólnicy