Odmowa wjazdu to tylko początek kłopotów | Co do zasady

Sprawcami przestępstw granicznych bywają nie tylko handlarze ludźmi czy przemytnicy towarów. Coraz częściej są nimi obywatele państw trzecich chcący podróżować po terytorium UE w celach naukowych, zarobkowych i turystycznych. Aby ułatwić sobie uzyskanie wizy czy przedłużenie pobytu, sięgają po usługi pośredników, którzy nie zawsze działają zgodnie z prawem. Wiele w ten sposób ryzykują. Jeśli Straż Graniczna stwierdzi, że paszport lub wiza są sfałszowane, może się to skończyć nie tylko odmową wjazdu do państwa członkowskiego UE, ale też skazaniem i umieszczeniem danych takiej osoby w rejestrach utrudniających przyszłe podróżowanie po strefie Schengen. Czy w takiej sytuacji podróżujący może się jakoś bronić?

Kontrola graniczna – początek problemów

Straż Graniczna jest odpowiedzialna za bezpieczeństwo i porządek na granicach RP, a tym samym UE. Jej zadaniem jest kontrola ważności i autentyczności dokumentów podróżnych. Korzystając m.in. z systemów informatycznych, sprawdza ważność paszportów i wiz oraz respektowanie warunków pobytu na terytorium UE (np. terminowości pobytu).

Jeśli podróżujący nie posiada ważnego dokumentu podróży, Straż Graniczna zobowiązana jest wszcząć postępowanie karne o bezprawne przekroczenie granicy (usiłowanie bezprawnego przekroczenia granicy) lub posłużenie się fałszywym dokumentem. Drugim krokiem jest wszczęcie postępowania administracyjnego, by uniemożliwić wjazd do kraju. W tym celu Straż Graniczna może cofnąć wizę, umieścić podróżującego w tzw. pomieszczeniach tymczasowych, a następnie wydać decyzję o odmowie wjazdu.

Chcąc szybko odstawić podróżującego na najbliższy samolot lub pociąg, Straż Graniczna często działa w sposób nieprzemyślany i chaotyczny. Przyjmuje na przykład, że okazanie fałszywego paszportu świadczy o tym, iż podróżujący stanowi zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa wewnętrznego, zdrowia publicznego lub stosunków międzynarodowych UE. Takie – często zupełnie dowolne – ustalenie powoduje bardzo poważne konsekwencje dla podróżujących, którzy jako „niebezpieczni” trafiają do Systemu Informacji Wizowej (VIS), wykazu osób, których pobyt na terytorium RP jest niepożądany (Wykaz krajowy) czy Systemu Informacji Schengen (SIS).

Wpis do VIS

Posłużenie się podrobionymi lub przerobionymi wizami lub paszportem (np. z podrobionymi stemplami) musi skutkować wszczęciem postępowania o cofnięcie wizy. W decyzji tej funkcjonariusze Straży Granicznej muszą podać przesłanki, które legły u jej podstaw. Bardzo często za podstawę decyzji o cofnięciu wizy przyjmują oni, że dana osoba stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa wewnętrznego lub porządku publicznego (art. 12 ust. 2 Wspólnotowego Kodeksu Wizowego).

Postępowania nie kończy jednak wydanie decyzji, a fizyczne cofnięcie wizy i zgłoszenie tej informacji do VIS ze wskazaniem podstawy. W przyszłości skutkować to będzie utrudnieniem uzyskania nowej wizy, gdyż organy wydające wizę będą sprawdzać, czy dana osoba stwarza zagrożenie. Dalszą konsekwencją może być uniemożliwienie udziału w postępowaniu karnym, skoro podsądny nie będzie mógł – z uwagi na brak ważnej wizy – stawić się w sądzie i złożyć wyjaśnień.

Przepisy nie wskazują, jaką drogą podróżujący mógłby doprowadzić do zmiany wpisu w VIS. Poprzestają na wyliczeniu organów mających bezpośredni dostęp do rejestrów (tj. mających do nich wgląd i mogących dokonywać wpisów i zmian). Nakładają ponadto na te organy obowiązek działania tak, aby wpisy danych były zgodne z prawem oraz stanem faktycznym. Jedyną drogą do kwestionowania wpisu jest więc zaskarżenie decyzji o cofnięciu wizy najpierw w postępowaniu administracyjnym, a następnie do sądu administracyjnego.

Wpis do Wykazu krajowego i SIS

Z perspektywy przyszłego podróżowania równie inwazyjny charakter ma wpis do Wykazu krajowego prowadzonego przez Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców.

Zgodnie z ustawą o cudzoziemcach Szef Urzędu ds. Cudzoziemców dokonuje wpisu po wystąpieniu ustawowych przesłanek. Są one rozmaite: od skazujących wyroków w sprawach karnych po opinie organów państwowych o tym, że dana osoba nie jest mile widziana na terytorium RP z uwagi na „względy obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego lub interes Rzeczypospolitej Polskiej” (art. 435 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach). Niestety Straż Graniczna często utożsamia samo wszczęcie postępowania karnego z istnieniem zagrożenia dla bezpieczeństwa. Nie bierze pod uwagę, że postępowanie karne może zakończyć się umorzeniem, warunkowym umorzeniem czy uniewinnieniem. Stąd decyzja o odmowie wjazdu, której przesłanką było uznanie, że dana osoba stwarza zagrożenie dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego, może być następnie powodem wpisu do Wykazu krajowego i jednocześnie SIS.

Wpis do Wykazu krajowego i SIS stanowi samodzielną przesłankę do przyszłej odmowy wjazdu. Strażnik graniczny – mając przed sobą podróżującego wpisanego do tych rejestrów – nie będzie badał prawidłowości wpisu. Ten bowiem korzysta z domniemania prawdziwości i rzetelności.

Co raz wpisano trudno sprostować

Szef Urzędu ds. Cudzoziemców nie bada prawdziwości i rzetelności przekazanych mu informacji na okoliczność dokonywanego wpisu. Opiera się na zaufaniu do indywidualnej oceny dokonywanej przez inne osoby, np. strażnika granicznego, który stwierdził podrobienie paszportu lub wizy. Sądy administracyjne uznają, że tak dokonywana indywidualna ocena stanowi pełnowartościowy i rzetelny element procedury weryfikacji podróżujących¹.

Problemem jest jednak to, że wpis jest czynnością materialnotechniczną, o której nie informuje się podróżującego. Od wpisu nie przysługuje odwołanie, zaś ścieżka jego weryfikacji jest mocno wątpliwa. Jeśli już dana osoba posiada informację o wpisie, musi zawnioskować o wydanie zaświadczenia o tym, że jej dane nie widnieją w Wykazie krajowym, lub domagać się ich sprostowania lub usunięcia. Szef Urzędu ds. Cudzoziemców wydaje wówczas zaświadczenie zgodne z treścią wniosku albo postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści, które jest zaskarżalne do sądu administracyjnego.

Kolejnym problemem jest to, że jeśli podstawą wpisu jest opinia stwierdzająca, że podróżujący jest „osobą niebezpieczną”, Szef Urzędu ds. Cudzoziemców nie przekaże podróżującemu informacji o podstawach faktycznych wpisu (art. 444 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach). Podróżujący musi zatem zaufać, że sądy administracyjne zapoznają się z całym niejawnym materiałem dowodowym i rzetelnie ocenią jego wiarygodność². Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne w tych sprawach obarczone są więc istotnymi ograniczeniami prawa do wykazywania własnych racji przez podróżującego.

Inna droga – dobra osobiste

Podróżujący, któremu odmówiono wjazdu, może też złożyć powództwo o ochronę dóbr osobistych, w tym dobrego imienia i czci czy też wolności (skoro decyzja może skutkować umieszczeniem w pomieszczeniach tymczasowych). Takie powództwo może obejmować roszczenia majątkowe (odszkodowanie, zadośćuczynienie), jak i niemajątkowe (np. wykreślenie lub sprostowanie wpisu). W takim postępowaniu podróżujący wykazuje, że doszło do naruszenia jego dóbr osobistych, zaś pozwany (Szef Urzędu ds. Cudzoziemców, organ Straży Granicznej), że naruszenie nie było bezprawne. Kwestia bezprawności wpisów była już przedmiotem orzecznictwa sądowego, gdzie wskazano m.in. że przetwarzanie danych osobowych w wymienionych wykazach ma samo w sobie konotacje pejoratywne i oznacza groźbę utraty uprawnień pozwalających na przebywanie na terytorium RP³.

Takie powództwo – jako rozpatrywane przez sąd w postępowaniu kontradyktoryjnym – wydaje się środkiem najbardziej efektywnym. Sąd może bowiem w pełnym zakresie badać legalność działania Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców, a także organów, które uznały danego podróżującego za stwarzającego zagrożenie dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego.

Artur Pietryka, adwokat, Angelika Bednarz, praktyka karna kancelarii Wardyński i Wspólnicy