Kto jest stroną postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej?
Chociaż od wejścia w życie przepisów o ocenach oddziaływania na środowisko minęło wiele lat, ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowych nadal budzi wiele praktycznych wątpliwości. Jedna z nich dotyczy określania zasięgu oddziaływania planowego przedsięwzięcia.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2013 r., II OSK 108/12
Wspomniana wątpliwość była również wielokrotnie przedmiotem rozważań doktryny i orzecznictwa. Jednym z najciekawszych rozstrzygnięć dotyczących tej problematyki jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2013 r.
Komentowane orzeczenie zapadło w sprawie dotyczącej wydania decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie obiektów przeznaczonych do chowu drobiu. Od decyzji środowiskowej wydanej przez wójta odwołanie wniosła właścicielka nieruchomości położonej w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Samorządowe kolegium odwoławcze umorzyło postępowanie, uznając, że odwołująca się nie jest jego stroną. Kolegium uznało bowiem, że eksploatacja planowanej instalacji nie będzie powodować uciążliwości wykraczających poza granice nieruchomości wnioskodawcy oraz nie będzie przekraczała dopuszczalnych poziomów hałasu, w tym w obrębie nieruchomości skarżącej.
Odwołująca nie zgodziła się z rozstrzygnięciem kolegium i zaskarżyła je do sądu. Zarzuty skarżącej podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, jak i Naczelny Sąd Administracyjny, na którego wokandę sprawa również trafiła. Oba sądy podkreśliły, że podstawą dokonania oceny, czy dany podmiot jest stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jest art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego postępowanie dotyczy. Interes prawny w postępowaniu w sprawie wydania decyzji środowiskowej związany jest z położeniem nieruchomości w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia.
W stanie faktycznym komentowanego wyroku inwestor sporządził raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym wskazał, że zasięg oddziaływania planowanego przedsięwzięcia ograniczać się będzie wyłącznie do terenu jego nieruchomości. Z tym stwierdzeniem nie zgodziła się odwołująca. Jej zdaniem emisja z instalacji oddziaływać będzie również na nieruchomość, której jest właścicielem. Tym samym – twierdziła skarżąca – obowiązkiem kolegium było zbadanie, czy zasięg oddziaływania przedsięwzięcia został prawidłowo określony przez wnioskodawcę.
Wojewódzki sąd administracyjny, rozstrzygający sprawę w pierwszej instancji, podkreślił, że interes prawny danego podmiotu ma wynikać z prawa materialnego, lecz niekoniecznie musi nim być prawo administracyjne. Źródłem tego interesu mogą być także normy prawa cywilnego – w tym wypadku zaś przepisy dotyczące własności oraz immisji (art. 140 oraz 144 Kodeksu cywilnego).
To prawnicze sformułowanie ma doniosłe konsekwencje, które warto dokładniej przeanalizować pod kątem praktyki. W ślad za uzasadnieniem rozstrzygnięcia NSA należy przede wszystkim podkreślić, że stroną postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej jest każdy podmiot, którego nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Oprócz wnioskodawcy stronami postępowania są zatem właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Na ustalenie kręgu stron nie ma wpływu fakt, czy oddziaływanie będące wynikiem planowanej eksploatacji instalacji spowoduje jakiekolwiek uciążliwości dla właściciela takiej nieruchomości. Nieistotne jest także to, czy realizacja tego przedsięwzięcia spowoduje naruszenie standardów środowiskowych. Pojęcia „oddziaływanie” nie można bowiem zawężać jedynie do oddziaływania ponadnormatywnego, przekroczenia standardów emisyjnych lub standardów jakości środowiska (na marginesie warto zwrócić uwagę na to, że co do zasady takie oddziaływanie poza nieruchomością, na której zlokalizowane jest przedsięwzięcie, w ogóle nie powinno wystąpić).
Co ciekawe, NSA wskazał ponadto, że o interesie prawnym świadczy także prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego. Doskonale to obrazuje, jak szeroko należy traktować pojęcie „oddziaływania”.
Co więcej, przy ustalaniu zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia należy uwzględniać takie oddziaływania, co do których nie ustanowiono żadnych administracyjnych standardów emisyjnych. Doskonałym przykładem jest emisja odorów, która nie jest obecnie w jakikolwiek sposób ujęta w obowiązujących standardach umożliwiających skwantyfikowanie uciążliwości z niej wynikających.
A zatem określenie stron postępowania administracyjnego następuje w oparciu o zasięg oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Określając to oddziaływanie, należy uwzględnić nie tylko oddziaływanie ponadnormatywne lub w inny sposób wykraczające poza obowiązujące normy, lecz każdego typu wpływ planowanego zamierzenia inwestycyjnego na nieruchomości położone wokół miejsca jego planowanej realizacji.
W toku postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach warto szczególną uwagę zwracać na prawidłowe określenie kręgu stron postępowania. Jakiekolwiek błędy w tym zakresie mogą mieć negatywne konsekwencje dla inwestora, nawet wtedy, gdy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stanie się ostateczna. Pominięcie określonej osoby jako strony, a zatem doprowadzenie do sytuacji, w której bez własnej winy nie brała ona udziału w postępowaniu, otwiera możliwość wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją środowiskową.
Martyna Robakowska, Dominik Wałkowski, praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy
