Korzystne zmiany w systemie odpowiedzialności za zanieczyszczenie gleby? | Co do zasady

Ministerstwo Środowiska przygotowało projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (projekt z 4 kwietnia 2012 roku).

Proponowane zmiany będą dotyczyć przede wszystkim systemu pozwoleń związanych z korzystaniem przez przedsiębiorców ze środowiska, a w szczególności firm, które dysponują pozwoleniami zintegrowanymi. Konieczność zmian wynika z postanowień dyrektywy z 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (2010/75/WE). Termin na wdrożenie większości postanowień dyrektywy mija 7 stycznia 2013 roku.

Wspomniana dyrektywa, zwana także dyrektywą IED, wprowadza istotne zmiany do systemu zapobiegania emisjom zanieczyszczeń i ograniczania tych emisji. Przykładowo zmniejsza dopuszczalne wielkości emisji dla pewnych instalacji, poszerza listę rodzajów działalności, dla których prowadzenia konieczne będzie uzyskanie pozwolenia zintegrowanego, oraz wzmacnia rolę tak zwanych najlepszych dostępnych technik (BAT). Jednym z celów dyrektywy jest również zapewnienie, aby eksploatacja zakładów przemysłowych nie prowadziła do pogorszenia jakości gleby.

Ministerstwo Środowiska uznało, że przy okazji realizacji ostatniego z celów warto uporządkować istniejący system prawny dotyczący ochrony i rekultywacji powierzchni ziemi. Proponowane w projekcie zmiany wykraczają więc poza przedmiot regulacji dyrektywy.

Ma to związek z tym, że dyrektywa IED nakłada na prowadzących instalacje, w których wykorzystuje się, produkuje lub uwalnia substancje powodujące ryzyko lub gdy występuje możliwość zanieczyszczenia, dodatkowe obowiązki w zakresie ochrony gleby i wód podziemnych. Najistotniejszym z nich wydaje się obowiązek przedstawienia raportu początkowego zawierającego informacje na temat zanieczyszczenia gleby i wód podziemnych, a po zakończeniu działalności – obowiązek doprowadzenia gleby i wód podziemnych na terenie zakładu do stanu początkowego i niestwarzającego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi oraz dla środowiska.

Raporty początkowe, które sporządzane będą przez prowadzących instalacje wymagające uzyskania pozwolenia zintegrowanego, w założeniu mają przyczynić się do ujawniania zanieczyszczenia gleby i ziemi. Przedkładane miałyby być wraz z wnioskiem o wydanie albo zmianę pozwolenia zintegrowanego. Raporty te miałyby zawierać informacje o prowadzonej działalności (obecnej i przeszłej) oraz, co istotne, informacje dotyczące stanu zanieczyszczenia gleby, ziemi i wód podziemnych.

Naturalną konsekwencją zmian dotyczących zanieczyszczenia są modyfikacje przepisów regulujących odpowiedzialność za szkody w środowisku. Zaproponowana nowelizacja zawiera również projekt zmian ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie oraz ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Aktualnie obowiązujące przepisy dotyczące odpowiedzialności za zanieczyszczenie gleby

Na obowiązujący system odpowiedzialności za zanieczyszczenie gleby składa się skomplikowany i niespójny zespół przepisów różnych aktów prawnych, który powoduje liczne trudności przy interpretowaniu prawa oraz jego stosowaniu przez organy administracji.

Do zanieczyszczania gleby i jej rekultywacji znajdują zastosowanie różne przepisy prawne, w zależności od rodzaju szkody w powierzchni ziemi, czasu, w którym zanieczyszczenie wystąpiło (datą graniczną decydującą o tym, jaki system odpowiedzialności ma zastosowanie, jest 30 kwietnia 2007 roku), sprawcy zanieczyszczenia, kategorii zanieczyszczonej gleby (grunty rolne i leśne, grunty związane z działalnością górniczą, grunty związane z działalnością stwarzającą ryzyko szkody w środowisku).

Jak wskazano w uzasadnieniu do projektu (i co potwierdza praktyka), szczególnie uciążliwe jest stosowanie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska uchylonych w 2007 roku, ale nadal stosowanych na podstawie przepisów międzyczasowych. Przepisy te nadal są stosowane do zanieczyszczeń gleby wyrządzonych przed 30 kwietnia 2007 roku, a więc przed wejściem w życie ustawy o zapobieganiu szkodom.

Zgodnie z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska, co do zasady władający powierzchnią ziemi (najczęściej właściciel albo użytkownik wieczysty), na której występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi spowodowane przed 30 kwietnia 2007 roku, jest obowiązany do przeprowadzenia rekultywacji, nawet jeżeli nie jest jego sprawcą. Natomiast w odniesieniu do zanieczyszczeń gleby wyrządzonych po tej dacie, co do zasady, to podmiot korzystający ze środowiska, którego działalność spowodowała szkodę, obowiązany jest do naprawienia szkód wynikających z zanieczyszczenia.

Powyższe oznacza, że obecne przepisy raz nakładają obowiązek przeprowadzenia rekultywacji na sprawcę, a raz na władającego powierzchnią ziemi, który przecież nie zawsze musi być sprawcą zanieczyszczenia. Dotkliwa w praktyce jest zwłaszcza odpowiedzialność władającego powierzchnią ziemi, gdy nabył on nieruchomość zanieczyszczoną przez inny podmiot. Odpowiedzialność ta jest bowiem związana z tytułem do nieruchomości i przechodzi na nabywcę. Nie ma przy tym możliwości zwolnienia się z tej odpowiedzialności przez wskazanie sprawcy zanieczyszczenia. Jest to problem wyraźnie widoczny przy transakcjach nabycia nieruchomości, gdzie nabywca musi liczyć się z ryzykiem przejęcia odpowiedzialności za historyczne zanieczyszczenia gleby.

W omawianej nowelizacji najistotniejsze zmiany dotyczą właśnie odpowiedzialności za zanieczyszczenie gleby wyrządzone przed 30 kwietnia 2007 roku.

Proponowane jest wprowadzenie definicji „historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi”, które obecnie funkcjonuje wśród praktyków i w poglądach nauki. Pojęcie to miałoby obejmować w zasadzie szkody wyrządzone przed 30 kwietnia 2007 roku.

Proponowane zmiany, w obecnym brzmieniu projektu nowelizacji, oparte są częściowo na obowiązującym przed 30 kwietnia 2007 roku surowym systemie odpowiedzialności za zanieczyszczenie gleby, opartym na zasadzie „władający powierzchnią ziemi płaci”. Jednakże w projekcie zaproponowano przepisy, które pozwolą w praktyce – jak się wydaje – złagodzić dotychczasową bezwzględną odpowiedzialność władającego powierzchnią ziemi.

Władający powierzchnią ziemi, na której występuje historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, ma – w myśl projektu – być zobowiązany do przeprowadzenia tak zwanej remediacji.

Przez remediację rozumieć należałoby poddanie powierzchni ziemi działaniom mającym na celu usunięcie lub zmniejszenie ilości, kontrolowanie oraz ograniczanie rozprzestrzeniania się substancji powodujących ryzyko, tak aby teren zanieczyszczony przestał stwarzać zagrożenie dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, z uwzględnieniem obecnego i planowanego w przyszłości sposobu użytkowania terenu. W uzasadnionych przypadkach remediacja mogłaby polegać na naturalnej regeneracji, jeżeli przynosi ona największe korzyści dla środowiska.

Dla przypomnienia: obecnie w przypadku wystąpienia zanieczyszczenia istnieje obowiązek rekultywacji, który co do zasady polega na doprowadzeniu gleby do standardów jakości określonych w rozporządzeniu.

Już sama definicja remediacji pozwala zakładać, że w określonych przypadkach obowiązek remediacji może być mniej kosztowny niż obecny obowiązek rekultywacji. Co więcej, celem ma być usunięcie zagrożenia dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, z uwzględnieniem obecnego i planowanego w przyszłości sposobu użytkowania terenu. Oznaczać by to mogło, że teren przemysłowy, zanieczyszczony przed 30 kwietnia 2007 roku, na podstawie obecnych przepisów należałoby doprowadzić do zgodności z obowiązującymi surowymi standardami – co w praktyce może być bardzo kosztowne. Po wejściu w życie zmiany (w jej proponowanym obecnie brzmieniu) można by się w pewnych przypadkach ograniczyć jedynie do działań koniecznych dla usunięcia zagrożenia dla zdrowia lub stanu środowiska. Natomiast podmiot prowadzący działalność przemysłową na nieruchomości, która jest wprawdzie zanieczyszczona, ale zanieczyszczenie to nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia lub stanu środowiska, mógłby w pewnych sytuacjach uniknąć konieczności przeprowadzenia remediacji.

Jeżeli remediacja okaże się konieczna, niezbędny będzie plan remediacji, w którym w pierwszej kolejności należałoby rozważyć możliwość usunięcia zanieczyszczenia, a przynajmniej ograniczenia go do poziomu dopuszczalnej zawartości w glebie i ziemi substancji powodującej ryzyko. Można jednak będzie odstąpić od tego, jeżeli nie występuje zagrożenie dla zdrowia ludzi i stanu środowiska, a koszty oczyszczania okazałyby się niewspółmiernie wysokie do osiągniętych korzyści w środowisku.

Podobnie jak obecnie, proponowane przepisy nie przewidują możliwości zwolnienia się z odpowiedzialności za zanieczyszczenie gleby spowodowane przed 30 kwietnia 2007 roku przez wskazanie sprawcy. Rozwiązanie to, niekorzystne zarówno dla obecnych, jak i przyszłych władających powierzchnią ziemi, dotyka zwłaszcza nabywców nieruchomości.

Projekt nowelizacji został przekazany do konsultacji społecznych. Ponieważ proces legislacyjny jest nadal na wczesnym etapie, ostateczny kształt rozwiązań ustawowych może jeszcze ulec istotnej zmianie. Nie ulega jednak wątpliwości, że zasadnicze rozwiązania dotyczące konieczności sporządzenia i przedstawiania raportów dotyczących zanieczyszczenia zostaną przyjęte, gdyż obowiązek ich wprowadzenia nakłada dyrektywa IED.

Izabela Zielińska-Barłożek, Bartosz Kuraś, Zespół Prawa Ochrony Środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy