Konkurencja, polityka i podwójne standardy | Co do zasady

Współczesne prawo ochrony konkurencji zostało zbudowane na dwóch filarach. Są nimi wiara w liberalną gospodarkę rynkową oraz wiara w analizę ekonomiczną. Obecnie w wielu krajach Zachodu – w tym w Polsce – wiara ta wyraźnie gaśnie. Jakie będzie zatem prawo ochrony konkurencji w trzeciej dekadzie XXI wieku i czy obecna sytuacja nieuchronnie doprowadzi do zmian w zasadach jego stosowania?

Prawo ochrony konkurencji w kolejnej dekadzie

Wiele wskazuje na to, że prawo ochrony konkurencji nakierowane będzie na ochronę najsłabszych bez względu na to, czy taka ochrona jest uzasadniona analizą ekonomiczną. Względy ekonomiczne będą coraz częściej ulegać względom społecznym i politycznym.

Z drugiej jednak strony możemy spodziewać się, że globalna rywalizacja wymusi stosowanie prawa ochrony konkurencji zgodnie z dwoma standardami. Standard uprzywilejowany będzie zarezerwowany dla narodowych czempionów – faworyzowanych przez poszczególne państwa koncernów zdolnych do globalnej rywalizacji.

Quo vadis liberalna ekonomio?

Współczesne polskie prawo antymonopolowe powstało w latach dziewięćdziesiątych. Dominująca wówczas narracja ekonomiczna – będąca do dziś jedną z jego podstaw – opierała się na założeniach, które dzisiaj są kwestionowane.

Na przykład: twierdzono wtedy, że zadłużenie państwa powinno być jak najniższe, a stopy procentowe powinny być odpowiednio wysokie, aby trzymać inflację w ryzach. Z kolei drukowanie tzw. pustego pieniądza uważano za zabójcze dla gospodarki. Działaniem niezbędnym miała być deregulacja, a priorytetem – prywatyzacja. Za najlepsze zabezpieczenie  dla pieniędzy przyszłych emerytów uważano długoterminowe inwestycje w rynek akcji. A wreszcie – już nieco później – za kluczowe uznawano szybkie przystąpienie Polski do strefy euro, najlepiej jeszcze przed 2015 rokiem.

Wydarzenia ostatnich dekad dość boleśnie zweryfikowały te deklaracje. Niektórzy eksperci – patrząc na nie z dzisiejszej perspektywy – twierdzą, że wszystkie one były błędne. Od ponad pięciu lat stymulacja znacznej części gospodarek zachodnich następuje właśnie za pomocą długu drastycznie przekraczającego jakiekolwiek poziomy akceptowalne jeszcze 20 lat temu. Podobnie jest z dodrukiem pustego pieniądza, którego ilość w obiegu bije wszelkie rekordy. Żyjemy w świecie ujemnych stóp procentowych, które w połączeniu z pustym pieniądzem masowo pompowanym w zachodnie gospodarki – wbrew dotychczasowym kanonom ekonomii – nie powodują wzrostu inflacji. Po kryzysie 2008 roku – wywołanym m.in. przez skrajnie zderegulowany amerykański sektor bankowy – okazało się, że regulacja centralna jest jednak potrzebna. Spółki kontrolowane przez polski rząd dobrze sobie radzą w starciu z zagranicznymi konkurentami. Warszawska giełda znajduje się dzisiaj około dziesięciu procent poniżej szczytu sprzed dwunastu lat. A o potrzebie jak najszybszego przyjęcia euro już mało kto mówi.

Nie lepiej sytuacja wyglądała za oceanem. Wystarczy wspomnieć, że żaden z amerykańskich ekonomistów nie przewidział skali kryzysu z 2008 roku, a prawie żaden samego kryzysu. Z kolei od co najmniej 2013 roku szereg znakomitych ekonomistów wieszczy rychłe załamanie światowej gospodarki, które jednak dotąd nie nadeszło. Trudno się zatem dziwić, że popularne stało się stwierdzenie, że ekonomista to taki ekspert, który bardzo przekonująco i logicznie potrafi wyjaśnić, dlaczego jego prognozy się nie sprawdziły.

Jakie to ma znaczenie dla rozwoju prawa ochrony konkurencji? Duże, albowiem aktualne doświadczenia studzą optymizm pokładany w naukach ekonomicznych jako narzędziu do rozwiązywania problemów o wymiarze prawnym, biznesowym i społecznym – a takimi są problemy antymonopolowe. Skoro mierniki ekonomiczne zawodzą, pojawia się pokusa, aby zastąpić je wskaźnikami społecznymi i politycznymi.

Ośmiu najbogatszych vs reszta świata

Ekonomiczni ojcowie dzisiejszego prawa ochrony konkurencji zgodnie twierdzili, że konkurencja prowadzi do „najbardziej sprawiedliwego podziału dóbr w społeczeństwie”. Czy rzeczywiście jest to taki podział zasobów, który funkcjonuje w dzisiejszym świecie? Wedle najnowszych doniesień ośmiu najbogatszych ludzi posiada tyle samo majątku co połowa ludzkości.

Zwolennicy liberalnej ekonomii budujący podwaliny dla współczesnego prawa ochrony konkurencji wiedzieli, że dzięki wolnemu rynkowi i konkurencji wygrywają najsilniejsi, i promowali taką sytuację. Ale z całą pewnością nikt z nich nie przewidział, że w „globalnej wiosce 2020” będzie to zaledwie ośmiu mężczyzn, którzy zgarnęli kawał tortu większy niż ten, którym mają się wyżywić blisko 4 miliardy ludzi.

Analiza ekonomiczna oraz liberalne podejście do gospodarki, z których wyrosło współczesne prawo ochrony konkurencji, nie uwzględniają społecznych aspektów konkurencji.

Rosnące w lawinowym tempie nierówności społeczne to pierwszy z nich. Nie bez znaczenia jest też fakt, że konkurencja wymusza ciągłą walkę, doskonalenie, nieustanne podnoszenie poprzeczki. Pojawia się pytanie, ile takiej presji jest w stanie znieść psychika przeciętnego człowieka. Wymowny jest fakt, że w Japonii – jednej z najbardziej konkurencyjnych gospodarek świata – notuje się ponad trzydzieści tysięcy samobójstw rocznie.

Istotnym społecznie aspektem konkurencji jest wreszcie pewien paradoks. Otóż ujęcie ekonomiczne zakłada, że konkurencja jest mechanizmem doskonałym, albowiem zapewnia konsumentowi maksymalnie szeroki wybór produktów i usług dostępnych po najniższej cenie. Analiza ekonomiczna nie uwzględnia jednak, że zdecydowana większość konsumentów to pracownicy zatrudniani przez przedsiębiorców. I to ci konsumenci/pracownicy będą musieli wziąć na siebie ciężar zwiększenia efektywności, dzięki któremu będzie można zaoferować maksymalnie niską cenę i najszerszy możliwy wybór. W dużym uproszczeniu można powiedzieć, że dzięki konkurencji, owszem, konsument otrzyma większy wybór i niższą cenę na sklepowej półce, ale w zamian będzie musiał dodatkowo przyjść do pracy – np. w niedziele do supermarketu. Nastroje społeczne w wielu krajach pokazują, że grono niezadowolonych z takich rozwiązań jest coraz liczniejsze.

Kogo chronić? Bardziej efektywnych czy słabszych?

Współczesne prawo ochrony konkurencji skupiło się na czysto ekonomicznym postrzeganiu rzeczywistości. Wrażliwość na kwestie społeczne została z niego wyrugowana niejako z definicji, skoro analiza ekonomiczna podpowiada, że należy preferować tych przedsiębiorców, którzy są najbardziej efektywni, a nie ich słabszych rywali (np. drobnych producentów rolnych). Preferencje wyborców w wielu krajach wymuszają potrzebę zmiany tego kierunku. Można powiedzieć, że historia zatoczyła koło, albowiem historycznie prawo ochrony konkurencji było m.in. narzędziem mającym pomagać zwalczać nierówności – osłabiać silnych na rzecz słabych. Obrona małych i średnich przedsiębiorców jest zresztą jednym z najstarszych celów prawa antymonopolowego.

Można się zatem spodziewać, że zmiany zachodzące w wielu krajach Zachodu wyrażające się m.in. w potrzebie większej wrażliwości społecznej doprowadzą do tego, że jednym z głównych celów prawa ochrony konkurencji będzie ochrona mniejszych i słabszych podmiotów gospodarczych przed silniejszymi rywalami. Powszechnie promowane do niedawna wskaźniki ekonomiczne, mające uzasadniać interwencje antymonopolowe, zapewne osłabną na rzecz mierników społecznych i politycznych.

Zmiany ustawodawcze już się dokonują

Wiara w liberalną wizję świata i liberalną gospodarkę słabnie, a w niektórych krajach wręcz już się załamała. Polska nie jest tutaj wyjątkiem. Widzimy, że w obszarze polskiego prawa ochrony konkurencji i konsumentów ujęcie społeczne powoli zastępuje ujęcie ekonomiczne. Warto wspomnieć tutaj o takich zmianach jak ustawa o przewadze kontraktowej, która ma chronić w szczególności drobnych producentów rolnych przed sieciami handlowymi, mimo że z ekonomicznego punktu widzenia sieci te nie mają siły rynkowej. Z kolei nowelizacja ustawy o opóźnieniach w transakcjach handlowych daje Prezesowi UOKiK środki administracyjne do ścigania późnego regulowania należności (dziedzina niemająca nic wspólnego z konkurencją, ale społecznie potrzebna).

Znacząca wydaje się także wchodząca w życie w czerwcu 2020 roku nowelizacja Kodeksu cywilnego, która obejmie jednoosobowych przedsiębiorców ochroną zarezerwowaną dotychczas tylko dla konsumentów. Ponadto doniosłe są także zmiany spoza obszarów zainteresowania UOKiK, ale wpływające na pozycję konkurencyjną przedsiębiorców – np. ustawa o zakazie handlu w niedzielę czy plany przywrócenia podatku od sieci handlowych. Są to rozwiązania wspierające małe sklepy kosztem ich dużych konkurentów.

Globalna polityka wymusza podwójne standardy

A jak opisane trendy mają się do globalnej rywalizacji w szczególności między firmami ze Stanów Zjednoczonych i Unii Europejskiej?

Jest wątpliwe, aby Stany Zjednoczone zgodziły się na osłabienie największych amerykańskich firm po to, aby stworzyć więcej przestrzeni dla mniejszych amerykańskich przedsiębiorców (choć takie głosy są silne także za oceanem). Takie osłabienie mogłoby bowiem wzmocnić np. koncerny z UE, a nie „małe” amerykańskie firmy. W obszarze globalnej rywalizacji Stany Zjednoczone nie wydają się skłonne do ustępstw i dążą do wspierania własnych firm kosztem ich zagranicznych konkurentów. Przykładowo swego czasu zalegalizowały sytuację, w której amerykańskie firmy mogły wchodzić w zmowy cenowe, o ile dotyczyły one terytoriów innych krajów. Rząd federalny chronił wewnętrzny rynek amerykański przed zmowami, ale jednocześnie dopuszczał czy wręcz promował tego typu naruszenia w innych krajach (jeśli mogły one przynosić korzyści amerykańskiej gospodarce). Można oczekiwać, że jeśli Stany Zjednoczone nie zdecydują się na osłabienie swoich największych firm w celu ochrony ich mniejszych konkurentów, to Unia Europejska będzie reagować symetrycznie.

Jednym ze sposobów rozwiązania ww. dylematu (wdrażanym już w wielu państwach) jest odświeżenie lansowanej na Zachodzie – w szczególności w latach 60-70 XX wieku – koncepcji narodowych czempionów (czyli spółek faworyzowanych przez poszczególne rządy albo po to, by skuteczniej rywalizowały z globalnymi konkurentami, albo też z innych społecznych lub politycznych względów). Wymagałoby to jednak stosowania w prawie ochrony konkurencji podwójnych standardów.

Pierwszy standard (podstawowy) zakładałby, że organy antymonopolowe mogą chronić słabszych kosztem silniejszych, kierując się nie tylko analizą ekonomiczną, ale także względami społecznymi i politycznymi.

Drugi standard natomiast ograniczałby stosowanie pierwszego standardu wobec narodowych czempionów. Przykładowo fuzja dwóch państwowych gigantów byłaby akceptowana, mimo że może zaszkodzić ich słabszym, krajowym rywalom i konsumentom, ale za to daje narodowemu czempionowi wsparcie w globalnej rywalizacji.

Trudno oprzeć się wrażeniu, że kolejna, zapewne przełomowa dla ludzkości dekada pod względem rewolucji w takich dziedzinach jak sztuczna inteligencja, biotechnologia czy internet rzeczy na gruncie regulacyjno-prawnym będzie kombinacją idei i pomysłów sprzed dobrych kilkudziesięciu lat.

dr Antoni Bolecki, radca prawny, praktyka prawa konkurencji kancelarii Wardyński i Wspólnicy

Artykuł jest częścią publikacji Przedsiębiorczość – czwartego tomu z naszego cyklu na 30-lecie