Jaki wariant realizacji przedsięwzięcia jest racjonalny i alternatywny? | Co do zasady

Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko musi zawierać opis analizowanych wariantów realizacji przedsięwzięcia: wariantu proponowanego przez inwestora, racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska oraz racjonalnego wariantu alternatywnego. Największe wątpliwości praktyczne budzi ten ostatni.

Sporządzenie raportu środowiskowego stanowi jeden z etapów postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przewidzianego w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przeprowadzenie takiej oceny jest niezbędne w przypadku przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz, gdy organ tak postanowi, w przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Na marginesie należy także przypomnieć, że z początkiem roku weszły w życie zmiany w przepisach dotyczących treści raportów oddziaływania na środowisko, o czym pisaliśmy w jednym z poprzednich artykułów.

Wariantowanie przedsięwzięcia

Co do zasady wymagane jest przedstawienie w raporcie środowiskowym minimum trzech sposobów realizacji inwestycji: wariantu proponowanego przez inwestora, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Zasadniczo odstąpienie od wariantowania przedsięwzięcia w raporcie nie jest możliwe. Obowiązek wariantowania przedsięwzięcia ma na celu umożliwienie szerszego wyboru niż tylko pomiędzy realizacją danego przedsięwzięcia a jej zaniechaniem. Z tego względu opisanie w raporcie analizowanych wariantów jest niezbędne dla prawidłowego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jeżeli z tej oceny wynikać będzie zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż zaproponowany, organ wskaże – za zgodą inwestora – wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie jej braku, odmówi zgody na realizację przedsięwzięcia. Jak wskazuje się w orzecznictwie, wariant proponowany przez wnioskodawcę może być jednocześnie wariantem najkorzystniejszym dla środowiska (wówczas wystarczy przedstawienie tylko dwóch wariantów), natomiast nigdy wariant proponowany przez wnioskodawcę nie może się pokrywać z wariantem alternatywnym (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 2014 r., II OSK 464/13).

Brak w raporcie odpowiedniego opisu analizowanych wariantów ma doniosłe znaczenie praktyczne, ponieważ raport niezawierający prawidłowego opisu analizowanych wariantów jest niezgodny z ustawą. W rezultacie inwestor może nie uzyskać decyzji środowiskowej, a jeśli ją uzyska pomimo takiej wadliwości raportu, naraża się na ryzyko skutecznego zaskarżenia decyzji. Powyższe prowadzi do powstania dodatkowych kosztów związanych z uzupełnieniem wadliwego raportu i istotnym opóźnieniem realizacji inwestycji.

Racjonalny wariant alternatywny

W kontekście prawidłowego wariantowania przedsięwzięcia najbardziej problematyczny jest opis racjonalnego wariantu alternatywnego. Ustawodawca bowiem w żaden sposób nie definiuje tego pojęcia ani nie wskazuje kryteriów, które mają przesądzać o wskazaniu w decyzji środowiskowej konkretnego wariantu realizacji przedsięwzięcia. Pewne jest jednak, że opis analizowanych wariantów powinien być rzetelny i dokładny, tak aby organ rozpoznający sprawę mógł zbadać, czy przedsięwzięcie powinno być realizowane w wariancie proponowanym przez inwestora czy też w wariancie alternatywnym. Przygotowanie opisu racjonalnego wariantu alternatywnego wymaga każdorazowo przeprowadzenia indywidualnej oceny danego przedsięwzięcia pod kątem jego oddziaływania na środowisko w sytuacji, gdyby ten wariant miał być zrealizowany. Zawsze jednak powinien on spełniać dwie cechy wskazane przez ustawodawcę – to jest być jednocześnie „alternatywnym” i „racjonalnym”. Brak którekolwiek z tych cech będzie powodował wadliwość raportu.

„Racjonalność” wariantu oznacza, że wariant taki faktycznie mógłby zostać wybrany przez organ dokonujący oceny raportu zamiast wariantu zaproponowanego przez inwestora. Racjonalny wariant alternatywny nie może mieć charakteru abstrakcyjnego czy też jedynie teoretycznego. Nie należy zatem przedstawiać wariantu, którego faktyczna realizacja jest technicznie lub faktycznie niemożliwa albo jego realizacja jest skazana na niepowodzenie (np. ze względów finansowych). Co istotne, w orzecznictwie podkreśla się także, że kryterium ekonomiczne może stanowić element uzasadnienia wyboru określonego wariantu, ale nie usprawiedliwia ono pominięcia w raporcie analizy racjonalnego wariantu alternatywnego (por. wyrok NSA z 14 listopada 2012 r., II OSK 1238/11 oraz wyrok NSA z 20 maja 2014 r., II OSK 2999/12).

Z kolei „alternatywność” oznacza, że racjonalny wariant alternatywny musi się różnić od wariantu proponowanego przez inwestora w zakresie oddziaływania na środowisko. Z tego też względu nie jest wariantem alternatywnym tzw. wariant zerowy (nierealizowanie przedsięwzięcia), gdyż w ogóle nie oddziałuje on na środowisko. Poza tym, niezależnie od wymogu opisu poszczególnych wariantów, ustawodawca obliguje inwestora do opisania w raporcie przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia. Wariant zerowy nie jest zatem wariantem alternatywnym. „Alternatywność” wymaga, co do zasady, zaproponowania wariantu różnego pod względem kryteriów przestrzennych (jak np. lokalizacja, skala i rozmiar inwestycji) lub technologicznych (jak np. rodzaj użytych materiałów, moc i produktywność zainstalowanych urządzeń). Nie jest też wykluczone odwoływanie się do innych różnic, wynikających choćby z kryteriów ekonomicznych i społecznych. Bezsprzecznie wariant racjonalny nie może mieć charakteru pozornego, czyli nie może się sprowadzać do zaproponowania realizacji przedsięwzięcia w tej samej lokalizacji przy niewielkich różnicach technologicznych. Opisując wariant alternatywny, należy także zadbać o to, żeby zachowywał on tożsamość proponowanego przedsięwzięcia – wariantowanie nie może bowiem prowadzić do zaproponowania w rezultacie dwóch różnych inwestycji.

Uwagi końcowe

Błędy w raportach dotyczące racjonalnego wariantu alternatywnego najczęściej polegają na jego niewystarczająco dokładnym opisie, proponowaniu wariantu pozornego lub wskazaniu, że wariant alternatywny jest nieopłacalny albo w ogóle nie istnieje w przypadku danego przedsięwzięcia. Bezsprzecznie opis analizowanych wariantów realizacji przedsięwzięcia każdorazowo powinien być oceniany indywidualnie. Jego zawarcie w raporcie jest jednak zawsze obligatoryjnie, nawet jeżeli inwestor jest zainteresowany wyłącznie realizacją przedsięwzięcia w wariancie przez siebie proponowanym. Braki lub inne wady w zakresie wariantowania przedsięwzięcia narażają inwestora na ryzyko zakwestionowania prawidłowości raportu, a w rezultacie na komplikacje w uzyskaniu ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dbałość o zawarcie w raporcie prawidłowego opisu analizowanych wariantów minimalizuje opisywane ryzyko oraz zwiększa szanse na szybkie i pozytywne zakończenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.

Wojciech Szopiński, praktyka ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy