Czy spalarnia odpadów może być zakładem produkcyjnym? | Co do zasady

Budowa spalarni odpadów jest złożonym przedsięwzięciem. Inwestor musi spełnić szereg wymogów regulacyjnych i uzyskać stosowne decyzje administracyjne, w tym pozwolenie na budowę oraz poprzedzającą je decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Dostanie je tylko wtedy, gdy planowane zamierzenie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście często pojawia się wątpliwość, czy spalarnia może powstać na terenie przeznaczonym na działalność produkcyjną.

Czym są spalarnie?

Spalarnie to zakłady przemysłowe, w których odpady są przekształcane termicznie. Może to polegać na:

• spalaniu odpadów przez ich utlenianie,
• przeprowadzaniu innych procesów, w tym pirolizy, zgazowania i procesu plazmowego, o ile powstające podczas nich substancje są następnie spalane.

W Polsce funkcjonuje kilka rodzajów spalarni – służą one przede wszystkim  zagospodarowaniu tych odpadów, które nie są poddawane odzyskowi. Budowa tego typu obiektów często budzi opór społeczny. Przeciwnicy spalarni wskazują, że są one szkodliwe dla środowiska i sprzeczne z zasadami gospodarki obiegu zamkniętego. Inni zaś uważają, że spalarnie odpadów są potrzebne i w pewnych wypadkach tylko one pozwalają zapobiec deponowaniu odpadów na składowiskach. Niekiedy spalarnie wnoszą również wartość dodaną – efektem termicznego przekształcania może być odzysk energii. Z drugiej strony, ich głównym celem wciąż pozostaje utylizacja odpadów. Tym spalarnia różni się od współspalarni, której głównym przedmiotem działalności jest wytwarzanie energii lub produktów.

W tego typu sporach często podnoszona jest kwestia niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skoro weryfikacja zgodności z dokumentami planistycznymi odbywa się już na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to w ramach tego postępowania najczęściej podnoszone są argumenty o niedopuszczalności realizacji tego rodzaju przedsięwzięć w danej lokalizacji. Procedura oceny oddziaływania na środowisko zakłada szeroki udział społeczeństwa i organizacji ekologicznych, a zatem zarzuty dotyczące sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wyrażane są bardzo dobitnie.

Gospodarowanie odpadami w planie miejscowym

Jakiś czas temu pisaliśmy o możliwości realizacji przedsięwzięć z zakresu gospodarowania odpadami na terenach innych niż wyraźnie do tego przeznaczone. Orzecznictwo sądów administracyjnych nie rozstrzyga tego problemu jednoznacznie. Część sądów uznaje, że gospodarowanie odpadami może odbywać się tylko i wyłącznie na obszarach oznaczonych „O”, zaś na innych terenach jest zakazane. Inne sądy stoją na stanowisku, że realizacja tego typu działalności nie musi mieć odzwierciedlenia w konkretnych postanowieniach planu miejscowego. W takich przypadkach organ obowiązany jest ocenić, czy planowana inwestycja mieści się w granicach określonych przeznaczeń.

Obecnie w orzecznictwie coraz częściej prezentowany jest drugi pogląd. Konsekwencją jego przyjęcia jest konieczność ustalenia, czy rzeczywiście zamierzone przedsięwzięcie kwalifikuje się w ramach przeznaczenia terenu. W przypadku spalarni odpadów taka ocena najczęściej polega na weryfikacji, czy spalarnię można zakwalifikować jako zakład produkcyjny wytwarzający energię, a w rezultacie czy można zlokalizować ją na terenach oznaczonych w planie miejscowym jako „P”. W tym zakresie wyróżnia się dwa główne poglądy.

Spalarnie a działalność produkcyjna

Aby odpowiedzieć na pytanie, czy spalarnia odpadów może być zakładem produkcyjnym, należy rozważyć, czym jest działalność produkcyjna. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa ochrony środowiska. W związku z tym w wyroku z 5 listopada 2019 r. (II SA/Kr 498/19) WSA w Krakowie odwołał się do dwóch językowych definicji, wskazując, że wedle niektórych autorów produkcja to podstawowa część działalności przedsiębiorstwa oznaczająca działalność człowieka przystosowującą zasoby przyrody do jego potrzeb (tak: S. S. w: Rachunek kosztów. Wybrane zagadnienia. Toruń: TNOiK, 2000). Wedle innych - to działalność gospodarczo-techniczna, której celem jest wytwarzanie produktów (tak: Stefan Błażewski (red.): Ilustrowany słownik techniczny dla wszystkich. Wydawnictwo Naukowo-Techniczne, 1970). Na tej podstawie sąd uznał, że działalność polegająca na przetwarzaniu odpadów w procesie odzysku, gdzie wynikiem tego procesu jest, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, spełnia jak najbardziej kryteria działalności produkcyjnej. Na podobnym stanowisku stanął również Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zakład odzysku odpadów z tworzywa sztucznego za zakład produkcyjny (wyrok z 27 października 2017 r., II OSK 336/16).

W ślad za powyższym, w wyroku z 8 października 2020 r. (II SA/Sz 579/20) – w sprawie dotyczącej budowy zakładu odzysku tworzyw sztucznych oraz zakładu odzysku energii cieplnej i wytwarzania z niej energii elektrycznej z zastosowaniem procesu termicznego przekształcania odpadów w instalacji odnawialnego źródła energii – WSA w Szczecinie uznał, że przeznaczenie terenu pod zabudowę produkcyjno-usługową nie wyklucza realizacji punktu zbierania i przetwarzania odpadów i w konsekwencji uchylił decyzję odmawiającą zgody na realizację przedsięwzięcia oraz utrzymującą ją w mocy decyzję organu II instancji. Podobnie w wyroku z 14 lipca 2022 r. (II SA/Kr 627/22) WSA w Krakowie stwierdził, że przedsięwzięcie, które nie jest projektowane jako miejsce składowania odpadów, tylko jako budowa instalacji energetycznego wykorzystania frakcji palnych uzyskiwanych z przetwarzania odpadów, z całą pewnością spełnia cel produkcyjny.

Z kolei w wyroku z 29 listopada 2022 r. (II SA/Kr 578/22, orzeczenie nieprawomocne) WSA w Krakowie wskazał, że obiektem produkcyjnym będzie nie tylko taki obiekt, w którym produkuje się dobra materialne typu samochody, czy sprzęt AGD, lecz także taki obiekt, w którym wytwarza się finalny produkt o nieco innym charakterze, jak właśnie energia cieplna, czy elektryczna, które w szerszym rozumieniu są towarem i są przedmiotem obrotu na rynku. Jednocześnie jednak sąd ten zauważył, że aby mówić o obiekcie produkcyjnym, działalność produkcyjna w nim prowadzona musi mieć charakter dominujący, a nie jedynie uboczny.

Zatem zgodnie z poglądem zaprezentowanym wyżej spalarnia odpadów zasadniczo może być kwalifikowana jako zakład produkcyjny. Niekiedy jednak sądy administracyjne wyrażają odmienne stanowisko – głównie ze względu na to, że cel produkcyjny często ma charakter marginalny, choć nie tylko. Przykładowo w wyroku z 2 czerwca 2022 r. (II SA/Bk 185/22, orzeczenie nieprawomocne) WSA w Białymstoku stwierdził, że podstawowym założeniem instalacji do termicznego przekształcania odpadów jest zmniejszenie masy odpadów kierowanych na składowiska lub do recyklingu, a nie produkcja energii. Zatem spalarnia odpadów ma raczej charakter przemysłowy, a nie produkcyjny. Z kolei w wyroku z 9 października 2018 r. (II OSK 2396/16) Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając poglądy orzekającego wcześniej w sprawie WSA w Opolu, uznał, że odzysku energii nie można uznać za produkcję między innymi z tego powodu, że energia nie jest dobrem materialnym, a zatem w ogóle nie spełnia definicji produktu.

Podobnie 24 stycznia 2023 r. WSA w Bydgoszczy wydał wyrok (II SA/Bd 546/22) w sprawie dotyczącej odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie linii do termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych. Jednym z powodów odmowy wydania decyzji było to, że teren, na którym miała zostać zrealizowana inwestycja, był oznaczony jako „tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów”. Organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organizacja ekologiczna wskazała, że planowane przedsięwzięcie nie jest działalnością produkcyjną, a stricte obliczoną na unieszkodliwianie odpadów, nie prowadzącą do wytworzenia żadnego produktu poza odpadem i zanieczyszczeniami powietrza. Organizacja podnosiła również, w przypadku energii należy mówić o jej „wytwarzaniu”, zdefiniowanym w art. 3 pkt 45 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, a nie o „produkcji” w rozumieniu miejscowego planu. Dodatkowo zdaniem tej organizacji energia w ogóle nie jest produktem, a jedynie niematerialnym efektem procesów chemicznych. Co więcej, inwestor nie przedstawił danych dotyczących ilości energii, którą przekaże do sieci energetycznej i cieplnej, a jedynie zaprezentował pewne przypuszczenia, niepoparte dowodami. Skarżąca organizacja przyznała, że zgodnie z wiodącym orzecznictwem gospodarka odpadami może być realizowana na innych obszarach niż wyraźnie do tego przeznaczone, zwłaszcza że niemal każdy przedsiębiorca w pewnym zakresie ma do czynienia z odpadami. Jednocześnie wskazała jednak, że spalarnia odpadów stanowi wyjątek oraz dopuszczalne jest jej lokalizowanie wyłącznie na terenach przeznaczonych oznaczonych „O”. WSA w Bydgoszczy uwzględnił skargę i podzielił pogląd, że spalanie odpadów jest szczególną formą działalności, zwłaszcza gdy chodzi o spalanie odpadów niebezpiecznych. Zatem w tym zakresie postanowienia miejscowego planu należy rozumieć wąsko, a spalarnie nie mogą być lokalizowane na terenach produkcyjnych.

Podsumowanie

Orzecznictwo sądów administracyjnych nie rozstrzyga jednoznacznie, czy spalarnie odpadów można kwalifikować jako zakłady produkcyjne, a w konsekwencji lokalizować je na terenach oznaczonych w planie miejscowym jako „P”. Wydaje się, że jeżeli w takich zakładach dochodzi do produkcji (wytwarzania) energii, odpowiedź powinna być twierdząca. Z drugiej strony aspekt produkcyjny bardzo często ma charakter marginalny i stanowi jedynie skutek uboczny unieszkodliwiania. W tym kontekście pojawia się pytanie, jak istotny musi być cel produkcyjny, aby uzasadniał lokalizację inwestycji na terenie przeznaczonym właśnie pod działalność produkcyjną. Odpowiedź każdorazowo wymaga analizy wszystkich okoliczności sprawy. 

Agata Matysiak, praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy