Czy państwo ponosi odpowiedzialność za smog? | Co do zasady

24 stycznia 2019 r. Sąd Rejonowy dla Warszawy Śródmieścia w Warszawie wydał wyrok w głośnej i precedensowej sprawie, uwzględniając powództwo Grażyny Wolszczak. Aktorka pozwała Skarb Państwa za naruszenie jej dóbr osobistych z powodu utrzymującego się w Polsce złego stanu jakości powietrza. Czy to kamień milowy w walce ze smogiem?

Grażyna Wolszczak należy do grona aktorów, którzy postanowili pozwać Skarb Państwa z powodu utrzymującego się od wielu lat złego stanu powietrza atmosferycznego. Powódka wskazała, że polskie władze nie dopełniły ciążących na nich obowiązków dotyczących zapewnienia odpowiedniej jakości powietrza. Brak podjęcia należytych działań w tym zakresie skutkuje utrzymywaniem się stężeń substancji zanieczyszczających (pyłów PM2,5 oraz PM10, a także benzo(a)pirenu) kilkukrotnie przekraczających dopuszczalne normy. Aktorka wskazała, że na skutek utrzymującego się smogu ograniczyła czas spędzany na świeżym powietrzu i stale obawia się o stan zdrowia – zarówno swój, jak i najbliższych. Wskazała, że tym samym doszło do naruszenia jej dóbr osobistych – prawa do życia w czystym środowisku, nienaruszalności mieszkania i poszanowania prywatności. Domagała się, by Skarb Państwa przekazał kwotę 5 000 złotych na rzecz wskazanego przez nią stowarzyszenia.

Uchybienie polskich władz

Występując z powództwem, aktorka udowodniała, że działania władz były bezprawne i zawinione. Kodeks cywilny konstruuje co prawda domniemanie bezprawności zachowania naruszającego dobra osobiste, lecz może ono zostać obalone przez pozwanego. Z tego względu w tego rodzaju sprawach wskazuje się często, z ostrożności procesowej, dowody wykazujące bezprawność działania pozwanego.

Na poparcie swoich twierdzeń w tym zakresie powódka przedstawiła dwa raporty sporządzone przez Najwyższą Izbę Kontroli w 2014 i w 2018 r. oraz wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 22 lutego 2018 r., C 336/16 w sprawie Komisja Europejska przeciwko Rzeczpospolitej Polskiej.

We wspomnianych raportach NIK stwierdzono, że „organy władzy publicznej działają nieskutecznie w sferze ochrony powietrza, nie zapewniając dostatecznej ochrony ludzi i środowiska naturalnego przed negatywnymi skutkami jego zanieczyszczenia”. Opisano w nich także negatywne skutki utrzymującego się smogu, w szczególności w aspekcie zdrowia ludzi.

Trybunał Sprawiedliwości UE orzekł natomiast, że Polska uchybiła zobowiązaniom państwa członkowskiego wynikającym z dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy m.in. poprzez:

• nieprawidłową transpozycję przepisów tej dyrektywy,
• niepodjęcie odpowiednich działań w programach ochrony powietrza zmierzających do zapewnienia, aby okres występowania przekroczeń wartości dopuszczalnych dla stężenia pyłu PM10 w powietrzu był możliwie jak najkrótszy,
• doprowadzenie do tego, że w latach 2007 – 2015 zostały przekroczone dobowe wartości dopuszczalne dla stężenia pyłu PM10 w trzydziestu pięciu strefach oceny i zarządzania jakością powietrza oraz roczne wartości dopuszczalne dla stężenia pyłu PM10 w dziewięciu strefach oceny i zarządzania jakością powietrza.

Sąd w całości podzielił argumentację powódki w tym zakresie, stwierdzając, wbrew stanowisku Skarbu Państwa, że zarówno raporty NIK, jak i wyrok TSUE to dokumenty urzędowe. Zgodnie zaś z Kodeksem postępowania cywilnego dokumenty urzędowe, sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy władzy publicznej i inne organy państwowe w zakresie ich działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone. Nadto sąd podkreślił, że zgodnie z art. 74 ust. 2 Konstytucji ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych, a szczegółowe zadania w tym zakresie uregulowane są w ustawie Prawo ochrony środowiska.

Prawo do korzystania z walorów nieskażonego środowiska naturalnego to dobro osobiste

Od wielu lat w doktrynie prawa cywilnego trwa spór co do tego, czy prawo do życia w niezanieczyszczonym środowisku stanowi jedno z dóbr osobistych. Cywiliści, którzy negują konieczność wyróżniania takiego odrębnego dobra osobistego, wskazują, że nie każdy wartościowy dla człowieka stan rzeczy ma charakter dobra osobistego. W ich opinii wyróżnienie prawa do życia w nieskażonym środowisku prowadzi do nadmiernego rozszerzenia katalogu dóbr osobistych.

W opisywanej sprawie sąd nie miał żadnych wątpliwości co do tego, że prawo takie stanowi jedno z dóbr osobistych. Podkreślił jednak, że to dobro osobiste nie polega na prawie do życia w środowisku „wolnym od jakiegokolwiek skażenia”, lecz na prawie do „życia w środowisku i korzystania z powietrza odpowiadającego co najmniej normom i wartościom określonym w ustawodawstwie UE (normom dopuszczalnym, ograniczającym negatywny wpływ zanieczyszczonego środowiska na zdrowie)”.

Ponadto sąd stwierdził, że dbałość o stan i jakość środowiska jest w dzisiejszym świecie niezwykle istotna, gdyż ma bezpośrednie przełożenie na zdrowie i życie ludzi. Mając zaś na uwadze, że przebywając w Polsce, w tym Warszawie, powódka była narażona na oddychanie powietrzem zanieczyszczonym, niespełniającym standardów wynikających z unijnych aktów prawnych, sąd orzekł, że doszło do naruszenia jej dobra osobistego.

Warto zauważyć, że sąd w opisywanej sprawie dopatrzył się naruszenia także innych dóbr osobistych powódki, a mianowicie „prawa do wolności w postaci ograniczenia aktywności fizycznej na świeżym powietrzu, wyjść z domu, spacerów, ograniczenia możliwości wietrzenia pomieszczeń oraz prawa do prywatności i poszanowania miejsca zamieszkania (poprzez poważne zanieczyszczenie środowiska i uniemożliwienie swobodnego korzystania i cieszenia się konkretnym miejscem zamieszkania bez żadnych ograniczeń)”.

Symboliczne żądanie

Aktorka domagała się od Skarbu Państwa jedynie przekazania 5 000 złotych na wskazany przez nią cel społeczny. W uzasadnieniu podkreślono, że kwota ta jest symboliczna, a wnosząc powództwo aktorka działała w interesie społeczeństwa – chciała bowiem zwrócić uwagę na problem zanieczyszczonego środowiska oraz brak podejmowania wystarczających działań ze strony władz publicznych.

Walka ze smogiem wciąż trwa

Nieprawomocny wyrok w opisywanej sprawie stanowi kolejne potwierdzenie, że polskie władze przegrywają walkę ze smogiem. Podejmowane przez prawodawcę działania, takie jak uchwalenie ustawy antysmogowej czy przyjmowane w gminach uchwały antysmogowe, wciąż nie przyniosły jeszcze oczekiwanych rezultatów.

Należy jednak podkreślić, że zdecydowanie największy wpływ na powstawanie smogu ma tzw. „niska emisja”. Jej przyczyną są liczne źródła (najczęściej domowe piece grzewcze czy lokalne kotłownie węglowe) wprowadzające do powietrza niewielkie ilości zanieczyszczeń. Zanieczyszczenia te gromadzą się wokół miejsca powstawania, czyli z reguły na obszarach zwartej zabudowy mieszkaniowej. W rezultacie smog tam właśnie jest najsilniej odczuwalny.

Tak więc to zachowanie każdego z nas przekłada się bezpośrednio na jakość powietrza. Wydaje się więc, że bez pogłębienia świadomości ekologicznej obywateli, do której niewątpliwie przyczynia się medialne nagłaśnianie problemów związanych z złą jakością powietrza, w walce ze smogiem wciąż będziemy na przegranej pozycji.

Martyna Robakowska, praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy