Czy informacje ujawnione we wniosku leniency są poufne?

05.03.2015 konkurencja | Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej

Wyrokiem z 28 stycznia 2015 r. Sąd rozstrzygnął sprawę T-345/12 (Akzo Nobel NV, Akzo Chemicals Holding AB, Eka Chemicals AB przeciwko Komisji). Orzeczenie to dotyczyło uprawnień Komisji do ujawniania informacji zawartych we wniosku leniency, co do których strona wnosi o zachowanie poufności.

W 2006 roku Komisja Europejska przyjęła decyzję C (2006) 1766, wersja ostateczna, w sprawie COMP/38.620 – nadtlenek wodoru i nadboran sodu (dalej: decyzja w sprawie nadtlenku wodoru i nadboranu sodu). W tej decyzji Komisja stwierdziła, że Akzo Nobel NV, Akzo Chemicals Holding AB i Eka Chemicals AB (skarżący) wraz z czternastoma innymi spółkami brali udział w naruszeniu art. 81 TWE (Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską) na terenie Wspólnego Obszaru Gospodarczego, w wyniku czego na skarżących została nałożona na zasadzie odpowiedzialności wspólnej i solidarnej grzywna w wysokości 25,2 mln euro.

W 2007 roku na stronie internetowej dyrekcji generalnej ds. konkurencji (DG COMP) Komisji opublikowano pierwszą, jawną wersję ww. decyzji. Jednak 28 listopada 2011 r. Komisja poinformowała skarżących o zamiarze opublikowania nowej, jawnej i bardziej szczegółowej wersji decyzji w tej sprawie, ujawniającej całość treści decyzji z wyjątkiem informacji poufnych. Strony zostały zatem wezwane do wskazania informacji, co do których wnoszą o zachowanie poufności.

Strony doszły do wniosku, że bardziej szczegółowa wersja decyzji zawierałaby informacje przekazane Komisji w ramach wniosku leniency (na podstawie Obwieszczenia Komisji w sprawie zwalniania z grzywien i zmniejszania grzywien w sprawach kartelowych). Wniosły więc o wykluczenie z publikacji wersji jawnej wszelkich informacji przekazanych we wniosku leniency.

Skarga do Sądu

Ponieważ urzędnik Komisji prowadzący spotkanie wyjaśniające w sprawie ww. wniosku nie uwzględnił stanowiska stron w tym zakresie, strony wniosły skargę do Sądu Unii Europejskiej, podnosząc trzy zarzuty:

nieodpowiedniego uzasadnienia zamiaru opublikowania szerszej wersji decyzji (obowiązek przewidziany w art. 296 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej – TFUE) z naruszeniem przysługującego skarżącym prawa dobrej administracji (art. 41 ust. 2 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej),
naruszenia obowiązku poufności wynikającego z art. 339 TFUE i art. 28 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1/2003 z 16 grudnia 2002 roku w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 Traktatu,
naruszenia uzasadnionych oczekiwań skarżących, zasady pewności prawa oraz zasady dobrej administracji.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu, strony stwierdziły, że niejasne są przyczyny oddalenia ich argumentów dotyczących uzasadnionych oczekiwań. W zaskarżonej decyzji Komisja nie uzasadniła, czemu odstąpiła od dotychczasowej praktyki administracyjnej. Wcześniej bowiem Komisja opublikowała wersję jawną swojej decyzji bez podania informacji, co do których strony wniosły o zachowanie poufności. Strony wskazały, że w tej sprawie obowiązuje wysoki poziom uzasadnienia.

W odniesieniu do drugiego zarzutu strony zakwestionowały możliwość ujawnienia informacji zawartych w złożonych przez nie dokumentach i oświadczeniach. Nie zgodziły się z twierdzeniem, że Komisja ma jedynie obowiązek fizycznego chronienia dokumentów i oświadczeń przed ujawnieniem. Stwierdziły, że sam fakt dobrowolnego przekazania Komisji spornych informacji jest wystarczający, by uznać je za poufne.

Ponadto strony podniosły ważny argument dotyczący skutecznego funkcjonowania programu współpracy (leniency). Zdaniem stron ujawnienie informacji, które uczestnicy porozumienia antykonkurencyjnego dobrowolnie przekazali Komisji, zniechęci przedsiębiorców do zgłaszania naruszeń, w których uczestniczyli. Zatem, według stron, istnieje także interes publiczny w nieujawnieniu takich informacji.

Stanowisko Komisji

W odpowiedzi Komisja stwierdziła, że zamiar opublikowania jawnej i bardziej szczegółowej wersji decyzji w sprawie jest uzasadniony przejrzystością i zasadą otwartości. Podkreśliła, że skarżący nie uzasadnili, czemu publikacja informacji przekazanych Komisji w ramach współpracy w programie leniency miałaby im wyrządzić poważną szkodę. Dokument nie korzysta z ochrony jedynie przez to, że został przedstawiony w ramach wniosku o złagodzenie sankcji. W badanej sprawie odniesienie do ww. dokumentów nie stanowiło samo w sobie tajemnicy handlowej ani innej informacji poufnej. Komisja powołała się na swój szeroki zakres swobodnego uznania w odniesieniu do publikowania nie tylko zasadniczej treści podjętej przez nią decyzji. Stwierdziła też, że interes przedsiębiorstwa, na które została nałożona grzywna w związku z naruszeniem prawa konkurencji, nie zasługuje na szczególną ochronę.

Tajemnica zawodowa a zasada otwartości

Sąd przede wszystkim przyjrzał się relacji pomiędzy tajemnicą zawodową, która jest podstawą zachowania dokumentów w poufności, a zasadą otwartości.

Według orzecznictwa TSUE pojęcie tajemnicy zawodowej jest szersze niż pojęcie tajemnicy handlowej (wyrok TS z 7 listopada 1985 r. w sprawie 145/83 Adams przeciwko Komisji, Rec. S3539, pkt 34 i wyrok Sądu z 30 maja 2006 r. w sprawie T-198/03 Bank Austria Creditanstalt przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-1429, pkt 29).

We wcześniejszym orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości zostały ustalone trzy warunki, które powinny zostać spełnione łącznie, aby informacja była chroniona jako tajemnica zawodowa:

tylko ograniczona liczba osób zna treść informacji,
ujawnienie informacji może wyrządzić poważną szkodę osobie, która je dostarczyła, lub osobie trzeciej,
interesy, które mogą zostać naruszone wskutek ujawnienia informacji, obiektywnie zasługują na ochronę.

Ryzyko powstania poważnej szkody skarżący argumentowali tym, że wskutek takiej publikacji ich pozycja procesowa w przypadku skarg odszkodowawczych byłaby gorsza niż pozycja tych adresatów decyzji w sprawie nadtlenku wodoru i nadboranu sodu, którzy nie współpracowali z Komisją.

Sąd przychylił się do stanowiska skarżących, że ujawnienie ww. informacji może doprowadzić do powstania u nich poważnej szkody. Publikacja konkretnej informacji może bowiem ułatwić wykazanie szkody wyrządzonej zachowaniem antykonkurencyjnym przedsiębiorstwa oraz wykazanie związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem a wyrządzoną szkodą.

Niemniej jednak spełnienie jednej przesłanki z trzech nie jest podstawą przyznania spornej informacji ochrony przed ujawnieniem.

Ochrona informacji dostarczonych w ramach programu leniency

Drugie pytanie dotyczyło tego, czy powołanie się na dostarczenie informacji Komisji w ramach programu łagodzenia kar jest wystarczającym argumentem, żeby chronić taką informację przed ujawnieniem.

Sąd stanowczo stwierdził, że nie. Informacje, których dotyczyła sprawa, obejmują zasadniczo opis okoliczności stanowiących naruszenie art. 81 TWE będące przedmiotem decyzji. Zgodnie natomiast z obwieszczeniami Komisji dotyczącymi programu leniency zobowiązania co do ochrony poufności dotyczą jedynie ujawniania dokumentów, które zostały jej przekazane dobrowolnie przez przedsiębiorstwa zamierzające skorzystać z programu współpracy, i oświadczeń złożonych przez te przedsiębiorstwa w ramach tego programu.

Ochrona informacji zawartych w dokumentach oraz oświadczeniach stron

Skarżący uważali, że chroniona powinna być również informacja zawarta w dokumentach oraz oświadczeniach stron. Jeżeli taka informacja nie będzie traktowana jako poufna, to, zdaniem stron, naruszone zostanie podstawowe prawo do ochrony tajemnicy zawodowej, zagwarantowanej w art. 339 TFUE.

Sąd jednak ustalił, że odniesienie do dokumentów zawartych w aktach administracyjnych nie stanowiło samo w sobie tajemnic handlowych lub innych informacji poufnych. Zatem nie powinno być objęte tajemnicą zawodową.

Szczególna ochrona interesu przedsiębiorstwa

W tym zakresie Sąd wsparł stanowisko Komisji, że interes przedsiębiorstwa leżący w nieujawnieniu informacji przekazanych w ramach współpracy leniency nie zasługuje na szczególną ochronę.

Jak wynika z wcześniejszego orzecznictwa TSUE, pytanie dotyczące zachowania informacji w poufności winno być rozstrzygnięte z uwzględnieniem konieczności wyważenia uzasadnionych interesów przeciwko takiemu ujawnieniu oraz konieczności najwyższego poszanowania zasady otwartości (pkt 71 wyroku TS z 7 listopada 1985 r. w sprawie 145/83 Adams przeciwko Komisji, oraz pkt 64 wyroku Sądu z 12 października 2007 r. w sprawie T-474/04 Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse przeciwko Komisji).

Zdaniem Sądu nad interesem przedsiębiorcy znacząco przeważają następujące interesy:

interes opinii publicznej obejmujący zapoznanie się z dowodami Komisji w jak najszerszym zakresie,
interes podmiotów gospodarczych w posiadaniu wiedzy na temat zachowań zakazanych,
interes osób poszkodowanych, polegający na możliwości dochodzenia roszczeń wobec ukaranych przedsiębiorstw.

Swobodne uznanie Komisji co do zakresu publikowanych informacji

Ostatnie istotne pytanie w tej sprawie dotyczyło posiadania przez Komisję szerokiego zakresu swobodnego uznania w odniesieniu do informacji, które może opublikować.

Sąd rozpatrzył tę kwestię, przywołując wcześniejsze orzecznictwo TSUE, m.in. wyrok TS z 28 czerwca 2005 r. w sprawach połączonych C-189/02 P, C-202/02 Dansk Rørindustri i in. przeciwko Komisji. Sąd potwierdził wcześniejsze stanowisko Trybunału, że Komisja sama wyznacza sobie granice swobodnego uznania, chociaż może odejść od zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań. Właśnie zarzut takiego nieuzasadnionego odejścia podnosiły strony w swojej skardze.

Niemniej jednak okoliczności sprawy wskazują, że w tej sytuacji szeroki zakres swobodnego uznania Komisji nie koliduje w żaden sposób z zasadą ochrony uzasadnionych oczekiwań skarżących. Skarżący nie udowodnili bowiem, że informacja przekazana Komisji w ramach programu współpracy stanowiła informacje poufne, a zatem na Komisji w ogóle nie spoczywał obowiązek ochrony takiej informacji przed ujawnieniem. To znaczy, że w tym przypadku nie doszło do zaistnienia uzasadnionych oczekiwań.

Ponadto, odnosząc się do zarzutu odstąpienia przez Komisję od dotychczasowej praktyki administracyjnej, Sąd wytłumaczył, że publikacja wersji jawnej decyzji w sprawie nadtlenku wodoru i nadboranu sodu nie mogła wzbudzić u skarżących uzasadnionych oczekiwań, że Komisja nie zmieni tej wersji w przyszłości. Jak już zostało ustalone przez TSUE (wyrok Sądu z 30 maja 2006 r. w sprawie T-198/03 Bank Austria Creditanstalt przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-1429, pkt 59), Komisja może opublikować wedle uznania bardziej szczegółową wersję swojej decyzji, która zawiera więcej informacji niż „niezbędne minimum”. Jedynym warunkiem przy takiej publikacji jest zachowanie tajemnicy zawodowej.

Można więc stwierdzić, że Sąd faktycznie zaakceptował zmianę polityki Komisji polegającą na odejściu od zapewniania atrakcyjności programu współpracy („whistle-blowing”) w kierunku innego priorytetu – ułatwienia pozwów odszkodowawczych.

Tymczasem za oceanem: sprawa Nestle

Interesujące jest to, że w tym samym czasie Sąd Najwyższy Kanady orzekał w podobnej kwestii w sprawie Nestle. Jego wniosek był podobny do zdania Sądu: Biuro Konkurencji jest zobowiązane ujawniać informacje, które zostały mu dostarczone w ramach współpracy leniency. Co zaskakujące, w Kanadzie sytuacja była odwrotna. To Biuro Konkurencji sprzeciwiało się ujawnianiu takich informacji nawet innym uczestnikom karteli, które nie współpracowały z Biurem, podnosząc argument, że… zagrażałoby to skuteczności programu leniency. Uczestnicy karteli także sprzeciwiali się ujawnieniu takich informacji, powołując się na to, że wtedy program współpracy straci swoją atrakcyjność. Niemniej jednak Prezes Biura Konkurencji skomentował to orzeczenie: „Czy uczestnicy porozumień po wydaniu takiej decyzji przestaną współpracować z Biurem Konkurencji? Nie sądzę”.

Co mówi prawo?

Dyrektywa UE w sprawie dochodzenia roszczeń odszkodowawczych

26 listopada 2014 roku Parlament Europejski przyjął dyrektywę 2014/104/UE w sprawie niektórych przepisów regulujących dochodzenie roszczeń odszkodowawczych z tytułu naruszenia prawa konkurencji państw członkowskich i Unii Europejskiej, objęte przepisami prawa krajowego.

O projekcie dyrektywy i jej najważniejszych regułach proponowanych przez Komisję pisaliśmy już na portalu.

Art. 6 dyrektywy odnosi się do kwestii ujawniania dowodów znajdujących się w aktach organu ochrony konkurencji. Art. 6 pkt 6 dyrektywy ogranicza dostęp do niektórych rodzajów dokumentów, jak oświadczenia przedsiębiorców składane w ramach programów leniency czy propozycje zobowiązań (ugód z organem) i wyłącza możliwość ich ujawnienia podmiotom trzecim w celu dochodzenia przedmiotowych roszczeń.

Co się tyczy dowodów, które nie należą do ww. kategorii, art. 6 pkt 9 dyrektywy przewiduje, że można nakazać ich ujawnienie w każdym czasie postępowania o odszkodowanie.

Ograniczenie dostępu do oświadczeń w ramach leniency w prawie polskim

Zgodnie z art. 70 polskiej ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów wszelkie informacje i dowody uzyskane przez Prezesa UOKiK w związku z zastosowaniem programu leniency (art. 113a-113k ustawy), także informacje o samym wystąpieniu przez podmiot z wnioskiem leniency, nie podlegają udostępnieniu. Pozostałe strony postępowania antymonopolowego mają dostęp do nich dopiero przed wydaniem przez Prezesa UOKiK decyzji kończącej postępowanie. Informacje i dokumenty mogą być jednak udostępnione stronom postępowania i kopiowane przez nie za pisemną zgodą wnioskodawcy leniency. Z notatek (wyłącznie odręcznych!) z informacji i dokumentów mających charakter oświadczenia wnioskodawcy leniency może skorzystać wyłącznie strona postępowania antymonopolowego i tylko w postępowaniu lub w postępowaniu odwoławczym od decyzji Prezesa UOKiK w tej sprawie. Takie ograniczenia mają uniemożliwić wykorzystanie informacji i dokumentów o charakterze oświadczeń wnioskodawcy leniency w celu dochodzenia roszczeń odszkodowawczych z tytułu porozumień ograniczających konkurencję.

Te same zasady dotyczą informacji i dokumentów uzyskanych w ramach procedury dobrowolnego poddania się karze (art. 89a ustawy).

Podsumowanie

Warto zaznaczyć, że zasada przejrzystości i otwartości rozszerzyła swój zakres. Obecnie tylko tajemnica zawodowa może być chroniona przed ujawnieniem – o ile spełnia wspomniane przesłanki.

Jakie będą skutki? Mimo że uczestnicy porozumień niedozwolonych sprzeciwiali się ujawnieniu takich informacji, program współpracy leniency będzie nadal skuteczny. Możliwość zwolnienia z istotnej kary pieniężnej lub jej obniżenia wciąż jest atrakcyjna. Nie wydaje się, żeby negatywne skutki niezachowania informacji w poufności przeważyły nad zaletami tego programu.

Wnioskodawcy leniency powinni jednak pamiętać, że nie mogą liczyć na to, że przekazana przez nich informacja o antykonkurencyjnym porozumieniu będzie zachowana w poufności jedynie z tego względu, że została dostarczona dobrowolnie w ramach współpracy leniency. Również możliwość spowodowania poważnej szkody dla przedsiębiorstwa w kontekście postępowań odszkodowawczych nie wystarczy, by ochronić takie informacje przed ujawnieniem.

Galyna Kostiukevych, praktyka prawa konkurencji kancelarii Wardyński i Wspólnicy