Żywność przeterminowana czy żywność zmarnowana – oto jest pytanie | Co do zasady

Organy Inspekcji Ochrony Środowiska prowadzą wzmożone kontrole sklepów pod kątem przestrzegania przepisów ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności. Wskazują przy tym na uchybienia dotyczące nie tylko prawidłowego podziału opłaty za zmarnowaną żywność czy realizacji kampanii edukacyjnych, ale przede wszystkim rozumienia definicji marnowania żywności. W wielu przypadkach inspektorzy nie mają racji, co zaczęły dostrzegać sądy administracyjne.

Choć powstawanie odpadów żywności jest nieuniknione, to ich ilość zatrważa. Wyniki badań przeprowadzonych w 2020 r. w ramach projektu PROM pokazują, że w Polsce marnuje się blisko 5 mln ton żywności rocznie. Problem ten ma charakter globalny, a niepożądane zjawisko utrzymuje się od dłuższego czasu, co skłoniło w 2015 r. Zgromadzenie Ogólne ONZ do uwzględnienia również tego problemu w ramach rezolucji „Przekształcamy nasz świat: Agenda na Rzecz Zrównoważonego Rozwoju 2030”. Rezolucja określa 17 celów zrównoważonego rozwoju (ang. Sustainable Development Goals, SDGs) oraz związanych z nimi 169 zadań, które świat powinien zrealizować do 2030 r. Jednym z takich celów jest zapewnienie wzorców zrównoważonej konsumpcji i produkcji, co przedstawiciele państw członkowskich ONZ spodziewają się osiągnąć poprzez m.in.:

• zmniejszenie o połowę globalnej ilości marnowanej żywności per capita w sprzedaży detalicznej i konsumpcji,
• zmniejszenie strat żywnościowych w procesie produkcji i dystrybucji (w tym strat powstałych podczas zbiorów),
• istotne obniżenie poziomu wytwarzania odpadów poprzez zapobieganie, redukcję, recykling i ponowne użycie.

Wkrótce potem Unia Europejska zaczęła podejmować kroki, aby stać się pierwszym kontynentem neutralnym dla klimatu, a zmniejszenie strat i marnowania żywności stało się jednym z celów zrównoważonego rozwoju w ramach Europejskiego Zielonego Ładu. Unia zapowiedziała też wówczas strategię „od pola do stołu”, która ma na celu m.in. ustanowienie zrównoważonego systemu żywnościowego w drodze ograniczenia strat i marnowania żywności.

Polska nie chce marnować żywności

Polski ustawodawca również zareagował na konieczność ustanowienia zrównoważonego systemu żywnościowego w drodze ograniczenia strat i marnowania żywności. W 2019 r. Sejm uchwalił ustawę o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, która jednak budzi spore wątpliwości interpretacyjne. Wątpliwości te coraz częściej stają się osią sporu pomiędzy sprzedawcami żywności a kontrolującymi ich wojewódzkimi inspektorami ochrony środowiska.

Sama ustawa określa zasady postępowania z żywnością oraz obowiązki sprzedawców żywności w celu przeciwdziałania marnowaniu żywności i negatywnym skutkom społecznym, środowiskowym i gospodarczym wynikającym z marnowania żywności. Zaprojektowane rozwiązania oddziałują zatem przede wszystkim na sektor dystrybucji żywności i zobowiązują sprzedawców żywności zwłaszcza do:

• zawarcia z organizacją pozarządową umowy dotyczącej nieodpłatnego przekazywania żywności na cele charytatywne,
• prowadzenia kampanii edukacyjno-informacyjnych w zakresie racjonalnego gospodarowania żywnością oraz przeciwdziałania marnowaniu żywności,
• składania pisemnych rocznych sprawozdań o marnowanej żywności,
• ponoszenia opłaty za marnowanie żywności.

Ustawa przewiduje ponadto obowiązki sprawozdawcze dla organizacji pożytku publicznego.

Czym jest „marnowanie żywności”

Na gruncie polskiego prawa marnowanie żywności oznacza wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości czy ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań, i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady.

Wykładnia językowa tak sformułowanej definicji legalnej „marnowania żywności” nie powinna budzić wątpliwości. Ponadto taki tok rozumowania wspierają materiały legislacyjne towarzyszące projektowi ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności. Z ich treści wynika wprost, że zamiar ustawodawcy nie obejmuje żywności przeterminowanej, czyli takiej, która przestała spełniać wymogi prawa żywnościowego.

Podobne wnioski można wyciągnąć z treści rezolucji Parlamentu Europejskiego z 19 stycznia 2012 r. Jak uniknąć marnotrawienia żywności: strategie na rzecz poprawy wydajności łańcucha żywnościowego w UE (2011/2175(INI)) (Dz. U. UE. C. z 2013 r. str. 227). W motywie 14. Rezolucji Parlament Europejski wskazał, że przyjmuje do wiadomości to, że istnieją niespójności w odniesieniu do definicji pojęcia „marnotrawienia żywności” i „odpadów żywnościowych"; uważa, że w powszechnym ujęciu „marnotrawienie żywności” oznacza produkty spożywcze odrzucone poza łańcuch rolno-spożywczy ze względów gospodarczych, estetycznych lub z powodu zbliżającej się daty przydatności, które nadal jednak doskonale nadają się do spożycia i mogą być przeznaczone do konsumpcji przez ludzi, a które z braku możliwego alternatywnego sposobu wykorzystania przeznacza się do likwidacji i utylizacji, co powoduje negatywne efekty zewnętrzne pod względem wpływu na środowisko, kosztów gospodarczych i braku dochodów dla przedsiębiorstw.

Inspekcja Ochrony Środowiska: przeterminowane to zmarnowane

Inspekcja Ochrony Środowiska stoi na stanowisku, że żywność przeterminowana jest żywnością zmarnowaną. Zdaniem organów nie ma znaczenia to, że żywność wycofywana z sali sprzedaży z uwagi na upływ terminu minimalnej trwałości lub daty przydatności do spożycia już tych wymogów nie spełnia i zakazane jest oferowanie jej do sprzedaży. W ocenie inspektorów jako żywność zmarnowaną należy traktować wszelką żywność, która nie została przekazana organizacji pożytku publicznego – a zatem też taką, która poddawana jest odzyskowi (np. wykorzystywana jako substrat w biogazowniach, przeznaczana na paszę dla zwierząt). Tymczasem taki pogląd jest sprzeczny z literalnym brzmieniem przepisów ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności i naraża przedsiębiorców na odpowiedzialność administracyjną.

Sądy administracyjne: czasem zgadzają się z inspekcją…

W ciągu ostatniego roku polskie sądy administracyjne wydały kilka wyroków rozstrzygających skargi sprzedawców żywności w podobnych sprawach. Wśród nich można natknąć się na pogląd podzielający stanowisko organów Inspekcji Ochrony Środowiska, że jako żywność zmarnowaną należy traktować środki spożywcze, które wycofano z sali sprzedaży z powodu przekroczenia daty minimalnej trwałości lub daty przydatności do spożycia. Sąd w pierwszej kolejności wskazał, że definicja legalna „marnowania żywności” nie jest jednoznaczna na gruncie dyrektyw wykładni językowej, a zatem należy odwołać się do dalszych dyrektyw wykładni prawa. Dalej sąd doszedł do wniosku, że żywność raz dopuszczona do obrotu jest nią stale, niezależnie od tego, czy przestała nadawać się do spożycia przez ludzi. Zresztą, w ocenie sądu, odpowiedzialność za doprowadzenie do takiego stanu ponosi sprzedawca żywności, skoro nie przekazał żywności na czas organizacji pożytku publicznego.

Wreszcie sąd uznał, że celem ustawodawcy jest ograniczenie marnowania żywności w jak największym zakresie, na co wskazywać ma tytuł ustawy i uzasadnienie jej projektu. Na tej podstawie sąd podsumował, że sprzedawca żywności jako przedsiębiorca ma zdolność zorganizowania swojej działalności w taki sposób, aby nie dopuszczać do przeterminowania się żywności na dużą skalę. Przyjęcie odmiennego stanowiska miałoby prowadzić do wniosku, że sprzedawcy żywności mogliby z premedytacją pozwalać na przeterminowanie się produktów, aby unikać obciążeń za zmarnowaną żywność.

Poglądu tego nie podzielają raczej inne składy orzekające, a przywołany wyrok pozostaje nieprawomocny.

…ale częściej uchylają wydane zarządzenia pokontrolne

Z uzasadnienia pozostałych orzeczeń wynika, że wojewódzkie sądy administracyjne dostrzegają zamiar ustawodawcy, którym jest zachęcanie przedsiębiorców – sprzedawców żywności – do tego, aby możliwie ograniczać straty żywności w sklepach. Chodzi przy tym o to, aby nie rezygnować ze sprzedaży takich środków spożywczych jak np. owiędłe lub nieestetyczne warzywa i owoce, pieczywo pozostałe z poprzedniego dnia czy produkty w uszkodzonych opakowaniach, skoro ciągle nadają się do spożycia.

Wojewódzkie sądy administracyjne zwracają uwagę, że na prawo żywnościowe składają się zarówno przepisy unijne, jak i krajowe. Tymczasem zgodnie z art. 52 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia środki spożywcze mogą znajdować się w obrocie do daty minimalnej trwałości lub terminu przydatności do spożycia. Istnieje zatem obowiązek wycofywania z dystrybucji żywności przeterminowanej – nie spełnia ona już wymogów prawa żywnościowego. Z tego powodu nie sposób traktować podobnej sytuacji jako marnowania żywności, zwłaszcza że takie rozumowanie prowadziłoby do „zastawiania pułapek” na przedsiębiorców. Musieliby oni każdorazowo ponosić albo opłatę za marnowanie żywności (wycofanie żywności z sali sprzedaży przed upływem daty minimalnej trwałości lub terminu przydatności do spożycia), albo sankcje za wprowadzanie do obrotu żywności przeterminowanej.

Dodatkowo, w ocenie sądów administracyjnych, pojęcie marnowania żywności powinno być interpretowane ściśle choćby z uwagi na to, że przepis ten stanowi podstawę do pociągnięcia sprzedawców żywności do odpowiedzialności – wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Dalej wskazują, że przekazanie żywności organizacjom pożytku publicznego powinno mieć charakter dobrowolny, alternatywny wobec opłaty za zmarnowaną żywność.

Na początku kwietnia 2023 r. kolejny skład orzekający nie zgodził się ze stanowiskiem organów Inspekcji Ochrony Środowiska i uchylił wydane zarządzenie pokontrolne, wskazując, że przepisy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności wydane tak na poziomie krajowym, jak i unijnym, nie mają tak rygorystycznych celów, jakie przypisują im organy. Trudno jednak ocenić, czy organy administracji publicznej prędko zmienią swoją dotychczasową praktykę.

Paulina Wojtkowska, praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy