Zmiana celu użytkowania wieczystego

22.02.2018 nieruchomości

Władze samorządowe bądź organy reprezentujące Skarb Państwa zarzucają deweloperom, że planowana inwestycja lub inna zmiana dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości są niezgodne z celem, na jaki ustanowiono użytkowanie wieczyste. Użytkownikowi wieczystemu oferuje się w związku z tym zawarcie umowy w sprawie zmiany sposobu korzystania z nieruchomości. Równolegle miasta domagają się zapłaty rekompensaty. Czy te działania są uzasadnione?

Na spotkaniu Polskiego Związku Firm Deweloperskich, w którym mieliśmy okazję uczestniczyć, przedstawiciele deweloperów z całej Polski opisywali swoje zmagania z administracją w sprawach dotyczących inwestycji na gruntach będących w użytkowaniu wieczystym. Problem dotyczy przede wszystkim prawa użytkowania wieczystego nabytego przez państwowe lub komunalne osoby prawne w drodze tzw. uwłaszczenia.

Nabycie prawa użytkowania wieczystego w drodze uwłaszczenia

Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku gmin) z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu wejścia powołanej ustawy w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa lub komunalnych osób prawnych, stały się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów, oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali, stwierdza się decyzją wojewody w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub decyzją zarządu gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Decyzje, o których mowa, potocznie zwane są decyzjami uwłaszczeniowymi.

Stosownie do art. 2 ust. 3 wspomnianej ustawy w brzmieniu obowiązującym do 24 grudnia 1992 r. w decyzji uwłaszczeniowej określano również okres użytkowania wieczystego z zachowaniem zasad określonych w art. 236 Kodeksu cywilnego. Od 24 grudnia 1992 r. w decyzji tej określa się również inne warunki użytkowania wieczystego. Jednym z warunków użytkowania wieczystego jest cel, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste. W większości decyzji uwłaszczeniowych cel ten jest zdefiniowany jest jako „korzystanie z gruntu zgodnie z przeznaczeniem”. Takie sformułowanie przez szereg lat nie budziło wątpliwości.

Obecnie większość nieruchomości będących przedmiotem uwłaszczenia pozostaje w użytkowaniu wieczystym innych podmiotów niż uwłaszczone i jest wykorzystywana w inny sposób niż w dacie uwłaszczenia. Znaczna część gruntów wcześniej wykorzystywanych na cele przemysłowe, usługowe czy biurowe jest lub ma być wykorzystana na cele mieszkaniowe. Taka trwała zmiana sposobu korzystania prowadzi do zmiany opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste z dotychczasowych 3% ceny gruntu do 1% ceny gruntu.

Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, przede wszystkim w Warszawie i Krakowie, podjęły działania zmierzające do uzyskania rekompensaty z tytułu obniżenia opłat rocznych za użytkowanie wieczyste. Analogiczne działania próbują ostatnio podejmować władze Wrocławia.

Podstawą do wszczęcia takich działań jest wykazanie, że nastąpiła zmiana celu, na jaki grunt został oddany w użytkowanie wieczyste. W związku z tym pojawiają się interpretacje, że zobowiązanie do „korzystania z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem” należy rozumieć jako zobowiązanie do użytkowania nieruchomości uwłaszczanej w sposób zgodny z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie uprawomocnienia się decyzji uwłaszczeniowej.

Gdyby stanowisko takie było uzasadnione, nic nie stałoby na przeszkodzie, żeby cel użytkowania skonkretyzować chociażby poprzez wskazanie ustaleń właściwego planu. Skoro do tego nie doszło, to sformułowanie to należy rozumieć jako zobowiązanie do korzystania z gruntu zgodnie z przeznaczeniem określonym na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, w okresie istnienia decyzji w obrocie prawnym.

Spotykamy się również ze stanowiskiem, że o celu użytkowania wieczystego świadczy ustalona w decyzji uwłaszczeniowej stawka opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Jeśli stawka wynosi 3% ceny, to grunt jest przeznaczony na cele, dla których obowiązujące przepisy przewidują taką stawkę.

Taka interpretacja decyzji jest niedopuszczalna. Cel użytkowania wieczystego nie jest determinowany wysokością stawki. To wysokość opłaty rocznej zależy od sposobu korzystania z gruntów i rodzaju zabudowy. Stawka opłaty rocznej ustalona w decyzji uwłaszczeniowej odpowiada stanowi faktycznemu i prawnemu istniejącemu na gruncie w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej.

Z powyższego wynika, że w przypadku decyzji uwłaszczeniowych nakładających na użytkownika wieczystego obowiązek korzystania z gruntu zgodnie z przeznaczeniem nie ma podstaw, by właściciel żądał zawarcia umowy w sprawie zmiany celu użytkowania wieczystego. Trwała zmiana sposobu zagospodarowania gruntu może spowodować zmianę stawki opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste bez potrzeby zawierania umowy w tym zakresie.

Miasto jako właściciel, nie jako organ administracji publicznej

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zarządzeń wydanych przez Prezydentów Warszawy oraz Krakowa w sprawie zasad dokonywania zmian umów użytkowania wieczystego w zakresie sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste. Zarządzenia te wprowadzały zasadę, że zmiana sposobu korzystania z nieruchomości może nastąpić po zapłaceniu przez użytkownika wieczystego rekompensaty w wysokości ustalonej w tych zarządzaniach. Aktualnie trwa jeszcze postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie uchylenia uchwały Rady Miasta w przedmiocie mienia komunalnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że umowa użytkowania wieczystego jest umową o charakterze cywilnoprawnym. Warunki, na jakich może dojść do zmiany treści takiej umowy, w tym zmiany sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, określane mogą być wyłącznie w drodze porozumienia stron, na zasadach swobody umów. Zdaniem sądu zasada ta dotyczy również ustalania ewentualnego wynagrodzenia dla Miasta Warszawy – jako właściciela nieruchomości – za umożliwienie użytkownikowi wieczystemu zmiany umowy użytkowania wieczystego w zakresie zmiany sposobu korzystania z nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste. W tego rodzaju sprawach miasto działa wyłącznie jako właściciel nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, a nie jako organ administracji publicznej, któremu przepisami prawa zostały przyznane określone kompetencje do wyrażania władztwa administracyjnego.

NSA nie rozważał samej możliwości zmiany celu użytkowania wieczystego, tylko kompetencje miasta do wydania zarządzenia regulującego zasady zmiany celu. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wystosował do burmistrzów dzielnic Warszawy wytyczne w sprawie postępowania w sprawach wniosków użytkowników wieczystych o zmianę sposobu korzystania. Wytyczne te co do zasady są tożsame z tymi, jakie obowiązywały na mocy uchylonego zarządzenia, ale mają wyłącznie walor informacyjny i nie mogą stanowić podstawy prawnej żądania zawarcia umów w sprawie zmiany sposobu korzystania. Zatem fakt stwierdzenia nieważności zarządzeń nie zmienia sytuacji prawnej deweloperów.

Nierówność wobec prawa

Nie kwestionujemy możliwości zmiany w drodze umownej celu korzystania z gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste, w przypadku gdy użytkowanie wieczystego powstało na mocy umowy. Sprzeciw budzą żądania wysuwane przez miasto w przypadku, gdy użytkowanie wieczyste powstało z mocy ustawy, zaś decyzja wyłącznie w sposób deklaratywny potwierdzała ten fakt i nie zawierała szczegółowych warunków w zakresie celu użytkowania wieczystego. Jak wskazaliśmy powyżej, aktualny użytkownik wieczysty jest uprawniony do korzystania z gruntu w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami i decyzjami administracyjnymi. Właściciel, to jest organ administracji publicznej, nie może w sposób władczy wymóc podpisania umowy ani wydać decyzji o zmianie decyzji uwłaszczeniowej, żeby określić na nowo szczegółowy sposób korzystania z nieruchomości,

Niezależnie od prawnej argumentacji organy administracyjne wykorzystują swoje ustawowe uprawnienia w sprawach administracyjnych związanych z uzyskiwaniem pozwoleń na budowę oraz podziałów geodezyjnych, a także w sprawach cywilnoprawnych dotyczących połączenia i odłączenia części nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczystego, aby wymuszać na deweloperach zawarcie „dobrowolnej” umowy i zapłatę rekompensaty z tytułu zmiany celu korzystania z gruntu w przypadkach, gdy taka zmiana celu nie następuje.

Choć istnieje prawna możliwość odmowy zawarcia umowy w treści proponowanej przez organy administracyjne i zwalczania na gruncie istniejących uregulowań prawnych wynikających z tego faktu konsekwencji prawnych, deweloperzy podpisują takie umowy. Mając bowiem zawarte umowy deweloperskie i zaciągnięte kredyty nie chcą ryzykować prowadzenia długotrwałych postępowań sądowych.

Wysokość rekompensaty różni się w zależności od miasta. W Warszawie wynosi nie mniej niż 12,5% wartości gruntu, w Krakowie jest dwukrotnie wyższa i wynosi nie mniej niż 25%, zaś we Wrocławiu deweloperzy z niepokojem czekają na określenie jej wysokości. Trudno w tej sytuacji mówić o przestrzeganiu konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, zgodnie z którą wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, zaś nikt nie może być dyskryminowany w obrocie gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Na razie bowiem deweloper działający w Gdańsku realizujący inwestycję mieszkaniową jest w lepszej sytuacji niż ten w Warszawie lub w Krakowie. Taki stan rzeczy trudno jest zaakceptować w państwie prawa.

Iwona Kasperek, Sylwia Moreu-Żak, radca prawny, praktyka nieruchomości, reprywatyzacji i doradztwa dla klientów indywidualnych kancelarii Wardyński i Wspólnicy