WSA o zaskarżaniu niezaskarżalnego postanowienia RDOŚ | Co do zasady

Gdy przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko, warunki realizacji przedsięwzięcia wymagają uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Mimo że na postanowienie to nie przysługuje zażalenie, podlega ono weryfikacji.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 sierpnia 2014 r., VIII SA/Wa 549/14

Komentowany wyrok zapadł w sprawie dotyczącej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie składowiska odpadów zawierających azbest. Wójt odmówił inwestorowi wydania decyzji środowiskowej, a jeszcze wcześniej regionalny dyrektor ochrony środowiska odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Inwestor odwołał się od niekorzystnej decyzji wójta, jednakże samorządowe kolegium odwoławcze nie uwzględniło zarzutów skarżącego i utrzymało decyzję w mocy. Decyzja kolegium została zaskarżona do sądu administracyjnego, który komentowanym wyrokiem uchylił decyzje organów pierwszej i drugiej instancji.

Orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zasługuje na uwagę, gdyż sąd odniósł się do problematycznej w praktyce kwestii weryfikowalności dokonywanego przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uzgodnienia lub braku uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia.

Zgodnie z ustawą z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, organ prowadzący postępowanie jest obowiązany uzgodnić warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Wydanie przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach musi zatem w takim przypadku być poprzedzone uzgodnieniem, które przybiera formę postanowienia wydawanego przez inny organ – w tym przypadku regionalnego dyrektora ochrony środowiska.

W praktyce uzgodnienie to jest wiążące dla organu wydającego decyzję środowiskową i w dużym zakresie determinuje jej treść. Ponadto postanowienie wydane przez organ uzgadniający jest niezaskarżalne, tj. nie przysługuje na nie ani zażalenie, ani skarga do sądu administracyjnego. Taka konstrukcja oznacza, że urzędnicy przygotowujący decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach w bardzo ograniczonym stopniu mogą kształtować jej treść, a inwestor niezadowolony z uzgodnienia lub jego odmowy nie może wnieść zażalenia.

Nie oznacza to jednak, że ustawodawca wyłączył jakąkolwiek możliwość instancyjnej lub sądowej weryfikacji uzgodnienia dokonywanego przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Możliwa jest ona w postępowaniu odwoławczym od wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stosownie bowiem do art. 142 Kodeksu postępowania administracyjnego postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, obowiązany jest ponownie rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, w tym zweryfikować prawidłowość dokonanego uzgodnienia.

Temu właśnie zagadnieniu sąd administracyjny poświęcił najwięcej miejsca w komentowanym orzeczeniu, dokonując szeregu istotnych spostrzeżeń i kwestionując stanowisko kolegium, które wskazało, że nie jest władne do rozstrzygania o uchyleniu bądź utrzymaniu w mocy postanowienia regionalnego dyrektora.

Po pierwsze, sąd podkreślił, że nie można dopuścić do sytuacji, w której „niezaskarżalne i nieweryfikowalne postanowienie wydane w postępowaniu akcesoryjnym będzie bezwzględnie dyktować wynik postępowania głównego”. Sąd dodał również, że „wobec faktu, że organ pierwszoinstancyjny wydając rozstrzygnięcie w postępowaniu głównym jako związany tym postanowieniem, nie może go oceniać, to oczywistym jest, że do jego kontroli uprawnionym jest organ nadrzędny, rozpoznający odwołanie od decyzji głównej”.

Po drugie, sąd zwrócił uwagę na to, że jeżeli organ odwoławczy dopatrzy się nieprawidłowości w postępowaniu uzgodnieniowym, to powinien uchylić decyzję organu pierwszej instancji i kwestionowane postanowienie wydane przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Wprawdzie postępowanie drugoinstancyjne jest ponownym merytorycznym rozpatrzeniem sprawy, jednak należy mieć na uwadze, że samorządowe kolegium odwoławcze nie może przejąć kompetencji do uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia i zastąpić w tym zakresie regionalnego dyrektora ochrony środowiska.

Po trzecie, WSA uznał, że uzgodnienie regionalnego dyrektora ochrony środowiska podlega również weryfikacji w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi. Jednocześnie, zgodnie z art. 135 tej ustawy, sąd stosuje przewidziane w tej ustawie środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przypadku bowiem skargi do sądu administracyjnego na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, obowiązany jest również uwzględnić ewentualne uchybienia w zastosowaniu przepisów prawa materialnego lub procesowego, jakich mógł się dopuścić organ uzgadniający (por. postanowienie NSA z 15 grudnia 2009 r., II OSK 1886/09, LEX nr 580969).

Po czwarte, z faktu związania organu wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach treścią uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska wynika, że zakres rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy jest szerszy niż organu pierwszej instancji (tak również wyrok NSA w Warszawie z 21 lutego 2012 r., II OSK 2544/11, LEX nr 113181).

Po czwarte, aby taka weryfikacja uzgodnienia było możliwa, regionalny dyrektor ochrony środowiska, odmawiając uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, powinien w sposób precyzyjny i wszechstronny wskazać przesłanki, na których się opierał, dyskwalifikując realizację spornego przedsięwzięcia. Motywy, którymi się kierował organ uzgadniający, powinny zatem być wskazane w uzasadnieniu postanowienia, tak aby możliwa była jego weryfikacja przez organ drugiej instancji i sąd administracyjny.

Orzeczenie nie jest prawomocne.

Dominik Wałkowski, praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy