Szersze uprawnienia organizacji ekologicznych i wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowych | Co do zasady

Udostępniony niedawno projekt nowelizacji przepisów o ocenach oddziaływania na środowisko wywołał poruszenie wśród inwestorów. Przewiduje on nowe uprawnienia organizacji ekologicznych w sprawach dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i późniejszych decyzji budowlanych. Organizacje takie będą miały szerszą możliwość zaskarżania wydawanych rozstrzygnięć. Z kolei sądy administracyjne mają zyskać uprawnienie do wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli istnieje prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta wadą.

Projekt zmian przepisów jest skutkiem skierowanej przez Komisję Europejską uzasadnionej opinii z 8 marca 2019 r. Wskazano w niej na niezgodność polskich przepisów o ocenach oddziaływania na środowisko z dyrektywą 2011/92/UE w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko w zakresie dotyczącym dostępu zainteresowanej społeczności do wymiaru sprawiedliwości. Przedmiotem zastrzeżeń Komisji były w szczególności:

• brak w polskim prawie skutecznej możliwości zastosowania przez sąd lub inny niezależny organ środka tymczasowego w celu zawieszenia realizacji pozwolenia,
• ograniczenia uprawnień organizacji ekologicznych uniemożliwiające im zaskarżanie zezwoleń inwestycyjnych.

Organizacja ekologiczna zaskarży pozwolenie na budowę

Jedną z proponowanych nowości jest umożliwienie organizacjom ekologicznym wnoszenia odwołań nie tylko od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lecz również od późniejszych zezwoleń inwestycyjnych, takich jak na przykład decyzja o pozwoleniu na budowę. Oczywiście uprawnienie to ma dotyczyć tylko decyzji wydawanych dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem takich, które wymagały uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ekolodzy nie będą zatem zaskarżać decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych dla innych inwestycji.

• Węższy zakres zaskarżenia

Charakterystycznym i nietypowym rozwiązaniem przewidzianym w projekcie nowelizacji jest  zawężenie dopuszczalnego zakresu zaskarżenia. Odwołanie ma przysługiwać jedynie w zakresie, w jakim organ, wydając zezwolenie inwestycyjne, nie uwzględnił postanowień decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli ustawa zostanie uchwalona w takim brzmieniu, zawężenie to może okazać się niezwykle problematyczne.

Po pierwsze, nie będzie łatwo rozstrzygnąć, czy podniesione w odwołaniu zarzuty mieszczą się w tak wąsko zakreślonym zakresie weryfikacji wydanej decyzji. Po drugie, wątpliwości będzie budzić to, czy w tak opisany zakres zaskarżenia wpisywać się będą przypadki, w których postanowienia decyzji środowiskowej zostały wprawdzie uwzględnione w decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz urzędnicy uczynili to nieprawidłowo. Wszak w projekcie nowelizacji mowa tylko o zaskarżeniu w tej części, w której postanowienia decyzji środowiskowej nie zostały uwzględnione.

Wreszcie pewna niejasność pojawi się, gdy odwołanie będzie dotyczyć kwestii poza dopuszczalnym zakresem zaskarżenia. Czy w takiej sytuacji organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność odwołania (art. 134 k.p.a.), czy raczej zbadać zaskarżoną decyzję w zakresie dotyczącym uwzględnienia postanowień decyzji środowiskowej? Przepisy proceduralne nie nakładają bowiem na odwołujących się szczególnych wymagań co do treści środków zaskarżenia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji (art. 128 k.p.a.).

• Odwołanie tak, udział w postępowaniu nie

Podobnie jak to ma miejsce obecnie w przypadku zaskarżania decyzji środowiskowych, organizacje ekologiczne będą mogły odwołać się od zezwoleń inwestycyjnych, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania w sprawie wydania zaskarżanej decyzji. Będą mogły również wnieść odwołanie nawet wówczas, gdy nie brały udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji. I taka sytuacja będzie zapewne regułą, gdyż na przykład w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę organizacje ekologiczne biorą udział zasadniczo jedynie wówczas, gdy w ramach tego postępowania prowadzona jest ponowna ocena oddziaływania na środowisko, co w praktyce zdarza się stosunkowo rzadko.

Status organizacji ekologicznych będzie zatem mocno nietypowy: nie będą mogły przystąpić do postępowania przed organem pierwszej instancji, ale będą mogły wnieść odwołanie od wydanej przezeń decyzji. To zaś oznacza, że w postępowaniu będą uczestniczyć tylko w ramach drugiej instancji. A co jeśli organ odwoławczy uzna zasadność odwołania wniesionego przez organizację ekologiczną i uchyli zaskarżoną decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a.)? W takim przypadku pojawi się wątpliwość, czy organizacja ekologiczna będzie podmiotem na prawach strony w ponownym postępowaniu przed organem pierwszej instancji.

• Publikacja decyzji w BIP

Termin na wniesienie odwołania przez organizacje ekologiczne ma wynosić 14 dni od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin udostępnienia decyzji w Biuletynie Informacji Publicznej. Z tym przepisem powiązany ma być obowiązek organu wydającego decyzję inwestycyjną dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: będzie on musiał udostępnić wydaną decyzję w Biuletynie Informacji Publicznej na okres 14 dni. Obecnie na organach administracji spoczywa jedynie obowiązek podania do publicznej wiadomości „informacji o wydanej decyzji i możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy”. Niewątpliwie nowe rozwiązanie ułatwi zapoznanie się z treścią decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie tylko organizacjom ekologicznym.

Uchybienie obowiązkowi udostępnienia wydanego rozstrzygnięcia może być brzemienne w skutkach. Dopiero bowiem z chwilą udostępnienia decyzji zaczną biec terminy do wniesienia odwołania przez organizację ekologiczną. Jeżeli organ na skutek omyłki udostępni decyzję z opóźnieniem, to z opóźnieniem zaczną biec terminy na wniesienie ewentualnego odwołania.

Zgodnie z projektem nowych przepisów organizacje ekologiczne będą mogły również wnieść skargę do sądu administracyjnego na poszczególne pozwolenia inwestycyjne – jednak tylko wtedy, gdy uprzednio wniosły opisane wyżej odwołanie. Jest to rozwiązanie odmienne od obowiązującego obecnie w odniesieniu do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanych po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko, gdyż organizacje ekologiczne mogą je zaskarżać do sądu administracyjnego nawet wówczas, gdy nie uczestniczyły w postępowaniu na wcześniejszym etapie.

Projekt nowelizacji przewiduje, że opisane wyżej nowości będą dotyczyć także postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie.

Sąd wstrzyma wykonanie decyzji środowiskowej

Zgodnie z opublikowanym projektem po przekazaniu sądowi administracyjnemu skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania tej decyzji w całości lub w części. Będzie to dopuszczalne wówczas, gdy zachodzi prawdopodobieństwo, że decyzja jest dotknięta jedną z wad skutkujących jej uchyleniem bądź stwierdzeniem nieważności. Sąd ma mieć miesiąc na rozpatrzenie takiego wniosku, przy czym termin ten ma być liczony od dnia wpływu skargi do sądu wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania.

Powyższe propozycje stanowią pewną rewolucję. Wprawdzie w przepisach o postępowaniu przed sądami administracyjnymi znajdują się przepisy o wstrzymywaniu wykonania zaskarżonych aktów, jednak w praktyce nie miały one zastosowania do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W orzecznictwie przyjęto bowiem, że zasadniczo wykonania decyzji o środowiskowych nie można wstrzymać. W postanowieniu NSA z 16 stycznia 2014 r. (II OSK 3139/13) sąd podkreślił, że „wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne”, wyjaśniając jednocześnie, że pod pojęciem wykonania należy rozumieć „spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie”. To zaś oznacza, że wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów. NSA podkreślił, że „skutków takich nie wywołuje decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, decyzja ta nie powoduje bowiem powstania żadnych skutków w sferze interesu prawnego strony oraz nie nakłada nowych praw lub obowiązków, które podlegałyby wykonaniu”. Nie jest to pogląd odosobniony. Wcześniej NSA zajął analogiczne stanowisko w postanowieniu z 22 maja 2012 r. (II OZ 419/12), z 3 kwietnia 2012 r., (II OSK 286/12), a także z 29 lutego 2012 r. (II OZ 116/12), wskazując, że decyzja środowiskowa nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym.

Powyższe poglądy częściowo zdezaktualizowały się po wejściu w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. nowelizacji przepisów o ocenach oddziaływania na środowisko. Nowelizacja ta wprost wskazała, że w pewnym zakresie wykonanie warunków decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach podlega egzekucji administracyjnej w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, o ile przedsięwzięcie jest realizowane. Nie można również zapominać o tym, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach może nakładać na jej adresata obowiązki, wobec czego przedstawione wyżej poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych charakteryzują się pewnym uproszczeniem.

Podejście sądów do wstrzymywania wykonania decyzji środowiskowej obecnie się zmienia. Na przykład w postanowieniu z 24 lipca 2018 r., (II OZ 713/18) NSA nie zgodził się ze stanowiskiem wojewódzkiego sądu administracyjnego, jakoby decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na swój charakter nie podlegała wykonaniu, a tym samym nie można było orzec wstrzymania wykonania w stosunku do tego aktu. NSA podkreślił dobitnie, że żaden z przepisów nie wyłącza stosowania art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnego wobec aktów, które nie podlegają wykonaniu, a w szczególności nie podlegają wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej. W ocenie NSA oznacza to, że zasadniczo każdy akt zaskarżony do wojewódzkiego sądu administracyjnego może podlegać wstrzymaniu, o ile wnioskodawca uprawdopodobni zaistnienie wskazanych w przepisach przesłanek.

Pomimo zmiany podejścia sądów wprowadzenie omawianych zmian stanowić będzie  istotny wyłom w konstrukcji środków tymczasowych. Nadal sąd będzie decydować o ich zastosowaniu jedynie na wniosek skarżącego. Decydować będą jednak inne przesłanki.

Po pierwsze, o ewentualnym wstrzymaniu wykonania decydować będzie przesłanka merytoryczna. Obecnie art. 61 § 3 p.p.s.a. dopuszcza wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący musi wykazać, że zachodzą te przesłanki (tak np. postanowienie WSA w Gdańsku z 23 kwietnia 2019 r., I SA/Gd 13/19). Projektowana nowelizacja wprowadza inną przesłankę: prawdopodobieństwo, że decyzja jest dotknięta jedną z wad skutkujących jej uchyleniem bądź stwierdzeniem nieważności. Rozpatrując obecnie wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, sąd nie ocenia merytorycznie prawidłowości samej decyzji, lecz jedynie to, czy istotnie wystąpią opisane przez wnioskodawcę negatywne skutki (zob. np. postanowienie WSA w Warszawie z 9 listopada 2018 r., I SA/Wa 1785/18). W jednym z orzeczeń sąd wyraził dobitnie, że „nie jest dopuszczalne w ramach tych przesłanek dokonywanie merytorycznej oceny zarzutów podniesionych w skardze. Na tym etapie postępowania sądowego nie dokonuje się bowiem oceny zasadności zarzutów, jak również legalności decyzji będącej przedmiotem wniesionej skargi” (postanowienie WSA w Białymstoku z 7 listopada 2018 r., I SA/Bk 469/18). Po zmianach sąd będzie musiał ocenić prawidłowość samego aktu będącego przedmiotem skargi i przeanalizować, czy zachodzi prawdopodobieństwo, że decyzja jest dotknięta jedną z wad skutkujących jej uchyleniem bądź stwierdzeniem nieważności. Oznacza to konieczność merytorycznej oceny decyzji przez sąd już na tym etapie.

Po drugie, wydaje się, że wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania na tej nowej podstawie nie będzie już wymagać uzasadnienia. Skoro bowiem podstawą zastosowania środków tymczasowych jest prawdopodobieństwo wadliwości zaskarżonej decyzji, a przecież istotą skargi do sądu jest wykazanie wadliwości zaskarżonego aktu administracyjnego, to żadne inne informacje ponad te zawarte w uzasadnieniu zarzutów nie powinny być wymagane.

Po trzecie, wprowadzenie przepisów będzie musiało skutkować zmianami organizacyjnymi w sądach. Wprowadzenie obowiązku rozpatrzenia wniosku niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od wpływu skargi wraz z wnioskiem do sądu, może być sporym wyzwaniem, gdyż – jak wspominaliśmy – sąd będzie musiał ocenić skargę merytorycznie, a zatem przeanalizować akta postępowania administracyjnego, aby ocenić, czy zachodzi prawdopodobieństwo wadliwości wydanej decyzji. Postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach często są niezwykle złożone. Przy dużych i wrażliwych inwestycjach zachowanie tego terminu może być bardzo trudne.

Nowatorskie propozycje są godne rozważenia i – przynajmniej częściowo – rozwiązują problemy wskazane w uzasadnionej opinii Komisji Europejskiej. Oryginalność tych rozwiązań skutkuje jednak tym, że już teraz wykładnia nowych przepisów może budzić opisane wątpliwości. Na pewno jednak warto obserwować toczący się proces legislacyjny, gdyż wprowadzenie omawianych zmian będzie miało duże znaczenie dla przebiegu procesów inwestycyjnych, w szczególności w przypadku większych przedsięwzięć lub takich, które budzą szeroki opór społeczny bądź też wiążą się ze znaczącą ingerencją w środowisko.

dr Dominik Wałkowski, adwokat, praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy