Strony postępowania o wydanie decyzji środowiskowej – ważne zmiany od 1 stycznia 2018 r. | Co do zasady

Nowe Prawo wodne oprócz zasad gospodarowania wodami zmienia także inne kluczowe regulacje dotyczące ochrony środowiska. Nowe przepisy zawężają krąg stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i ograniczają udział dotychczas uprawnionych podmiotów.

Uchwaleniu nowego Prawa wodnego – jednej z najbardziej wyczekiwanych ustaw z zakresu ochrony środowiska – poświęciliśmy w całości jedno z poprzednich wydań Co do zasady (o wprowadzanych zmianach można przeczytać m.in. tutaj i tutaj). Niezależnie od nowych zasad gospodarowania wodami, ustawa wprowadza także zmiany w innych aktach prawnych, między innymi w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: „u.o.o.ś.”). Większość zmian ma charakter dostosowujący, ale nowelizowane są także kluczowe przepisy, które z prawem wodnym bezpośredniego związku nie mają. Mowa tu o istotnych zmianach w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które podobnie jak większość postanowień nowego Prawa wodnego wejdą w życie 1 stycznia 2018 r.

Nowa definicja strony postępowania

O tym, kto jest stroną postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej, pisaliśmy już wcześniej. Z początkiem przyszłego roku zasady te zostaną istotnie zmodyfikowane. Zgodnie z nowymi przepisami (dodany art. 74 ust. 3a u.o.o.ś.):

3a. Stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się:

1) działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie;

2) działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska;

3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem.

Zmiana jest istotna przede wszystkim z dwóch powodów. Po pierwsze, dotychczas w u.o.o.ś. nie było w ogóle definicji strony postępowania. Stosowano ogólną regułę z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którą stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Po drugie, wprowadzenie nowej definicji ma kluczowe znaczenie dla prawidłowego określenia kręgu stron postępowania, a więc w praktyce dla ustalenia, kto może wziąć w nim udział.

Jak jest obecnie?

Obecnie kluczowe dla rozstrzygnięcia, czy dany podmiot może być stroną, jest wykazanie się przez niego „interesem prawnym” (rzadziej obowiązkiem). W orzecznictwie przyjmuje się, że taki interes można wywodzić nie tylko z prawa administracyjnego, ale także również z norm prawa cywilnego, w szczególności z uregulowanego w Kodeksie cywilnym prawa własności lub innych praw rzeczowych o zbliżonym charakterze (por. np. wyroki: WSA w Gliwicach z 28 października 2016 r., II SA/Gl 794/16; WSA w Poznaniu z 3 lutego 2016 r., IV SA/Po 844/15; WSA w Szczecinie z 22 października 2015 r., II SA/Sz 383/15; NSA z 15 maja 2013 r., II OSK 108/12). W konsekwencji stroną postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej może być podmiot, którego nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, o ile wywiedzie on swój interes prawny w sposób realny i konkretny (na co wskazał WSA w Gliwicach w wyżej wymienionym wyroku z 28 października 2016 r., II SA/Gl 794/16). Oprócz wnioskodawcy stronami postępowania są zatem w szczególności właściciele oraz użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych na terenie objętym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko, i to niezależnie od tego, czy mieści się ono w granicach dopuszczalnych norm, czy też je przekracza. Podmioty te nie mają obowiązku wykazywania, że ich interes prawny został w sprawie naruszony. Kwestia norm środowiskowych i ich ewentualnego przekroczenia ma znaczenie dopiero dla treści decyzji środowiskowej, a nie posiadania statusu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ustalenie zasięgu oddziaływania danego przedsięwzięcia na okoliczne nieruchomości może rodzić trudności praktyczne (na przykład w przypadku dużych obiektów spalania, z których emisje mogą sięgać znacznych odległości zależnie od siły i prędkości wiatru), ale także umożliwia dostęp do postępowania szerokiej grupie podmiotów.

Co się zmieni od 1 stycznia 2018 r.?

Nowe przepisy odwołują się do „obszaru, na który oddziaływać będzie przedsięwzięcie” (co może sugerować rozwiązanie podobne do dotychczasowego), ale jednocześnie definiują go w dość restrykcyjny sposób. Nowością w stosunku do obecnej regulacji są kryteria bezpośredniego przylegania działek, przekroczenia standardów ochrony środowiska czy kwalifikowanego (tj. znaczącego, mogącego ograniczać możliwość korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem) oddziaływania na nieruchomość.

Nowe przepisy istotnie ograniczają krąg podmiotów, które oprócz wnioskodawcy mogą wziąć udział w postępowaniu. Rodzą one również wiele wątpliwości. Po pierwsze łatwo wyobrazić sobie sytuację, w której dopuszczalne uciążliwości związane z eksploatacją instalacji występują niezależnie od tego, czy dana działka przylega bezpośrednio do działki, na której posadowiono instalację (np. w przypadku emisji hałasu lub odorów, czy też gdy działki znajdują się po przeciwległych stronach drogi). Po drugie, wydaje się, że trudno będzie wykazać kwalifikowane oddziaływanie danego przedsięwzięcia na nieruchomość przed jego powstaniem (tj. już na etapie jego realizacji), w szczególności ze względu na to, że analizowane w postępowaniu dokumenty mają w dużej mierze charakter prognostyczny. Po trzecie wymóg przekroczenia norm środowiskowych na etapie realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia wydaje się sprzeczny z obowiązującymi przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska, w myśl których eksploatacja instalacji nie powinna przekraczać standardów ochrony środowiska poza terenem, co do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny (art. 144 ust. 2 p.o.ś). Na marginesie można wskazać również, że istnieją uciążliwości, co do których w ogóle nie ustanowiono standardów emisyjnych, jak np. emisja odorów. Spełnienie kryterium przekroczenia norm środowiskowych nie będzie w ich przypadku w ogóle możliwe.

Można też mieć wątpliwości co do zgodności znowelizowanych przepisów z prawem międzynarodowym, to jest ratyfikowaną przez Polskę Konwencją o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (tzw. Konwencja z Aarhus). Wymusza ona m.in. zapewnienie osobom posiadającym wystarczający interes szerokiego dostępu do procedur odwoławczych w sprawach dotyczących środowiska. W świetle znowelizowanych regulacji może okazać się, że osoby, którym zgodnie ze wspomnianą konwencją powinny być zapewnione odpowiednie prawa, zostaną ich pozbawione, gdyż nie mieszczą się w nowej definicji strony postępowania.

Nowe przepisy, podobnie jak większość zmian wprowadzanych przez nowe Prawo wodne, wejdą w życie od 1 stycznia 2018 r. Do spraw dotyczących decyzji środowiskowych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia ustawy w życie stosuje się przepisy w nowym brzmieniu.

Uwagi końcowe

Prawidłowe określenie kręgu stron postępowania ma istotne znaczenie w toku wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Pominięcie określonej osoby jako strony (doprowadzenie do sytuacji, w której bez własnej winy nie brała ona udziału w postępowaniu), pozwala na wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją środowiskową. W tym zakresie zmiany mogą budzić pewien optymizm u inwestorów, gdyż zmierzają, jak się wydaje, do bardziej precyzyjnego określenia, kto może być stroną omawianego postępowania. Zawężenie kręgu stron może skrócić czas postępowań i zmniejszyć ryzyko ich wznowienia. Niestety nowe przepisy w brzmieniu przewidzianym przez nowe Prawo wodne nie są wolne od wad. Przede wszystkim uniemożliwiają (a przynajmniej utrudniają) udział w postępowaniu wielu podmiotom, których nieruchomości mogą znaleźć się w faktycznym zasięgu oddziaływania planowanych przedsięwzięć, oraz budzą wątpliwości co do zgodności z innymi obowiązującymi w Polsce przepisami.

Wojciech Szopiński, praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy

[tekst aktualizowany 16 stycznia 2018 r.]