Środowiskowe aspekty procesu inwestycyjnego – co przyniesie 2024 r.?
Aspekty środowiskowe są kluczowym elementem procesu inwestycyjno-budowlanego, silnie oddziałującym na czas jego trwania. W 2023 r. nastąpiły wzmożone działania legislacyjne w tym zakresie, ale dopiero w 2024 r. poznamy ich realny wpływ na proces budowlany.
Zeszłoroczna nowelizacja ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (ustawa z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw), która weszła w życie 16 października 2023 r., budzi liczne wątpliwości. Najwięcej z nich odnosi się do działu Va u.o.o.ś., który reguluje sposób postępowania w przedmiocie uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji strategicznych. Sporne przepisy nie zostały poddane konsultacjom społecznym, ponieważ zostały dodane do projektu ustawy nowelizującej już po ich zakończeniu, co dodatkowo potęguje kontrowersje wokół nowelizacji.
Ograniczenie partycypacji społecznej przy inwestycjach strategicznych w 2024 r.
Inwestycje strategiczne zdefiniowano zakresowo w art. 59a ust. 4 u.o.o.ś. Ostateczna decyzja, czy określone przedsięwzięcie jest inwestycją strategiczną, należy do Rady Ministrów i jest podejmowana w drodze rozporządzenia, co wynika z art. 103a ust. 2 u.o.o.ś. Do tej pory rozporządzenie, w którym zostałyby określone tego typu inwestycje, nie zostały jednak wydane. Niemniej procedura kwalifikowania przedsięwzięcia jako inwestycji strategicznej cechuje się dużym stopniem swobody – nie ma konkretnych przesłanek, które musiałyby być spełnione. Wskazano jedynie, że Rada Ministrów obowiązana jest kierować się znaczeniem planowanej inwestycji strategicznej dla interesów Rzeczypospolitej Polskiej. Podstawowym zarzutem w odniesieniu do omawianej nowelizacji jest zatem fakt, że rząd będzie mógł doprowadzić do realizacji niemal każdej inwestycji, z którą w zwykłym trybie postępowania związane byłyby protesty i opór społeczny.
Inwestycje strategiczne skorzystają z uproszczonego trybu postępowania w przedmiocie uzyskania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji i będą wyłączone spod obowiązku badania ich zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Należy też zwrócić uwagę na istotne ograniczenie udziału organizacji ekologicznych w postępowaniu. Stosownie bowiem do art. 103b u.o.o.ś. do inwestycji strategicznych nie stosuje się przepisów działu III (udział społeczeństwa w ochronie środowiska) i działu V (ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na obszar Natura 2000). Ustawodawca zrezygnował z udziału społeczeństwa na etapie wydania przez GDOŚ postanowienia określającego zakres oceny środowiskowej inwestycji strategicznej na podstawie art. 103c ust. 3 u.o.o.ś. Organ wydający postanowienie nie musi również podać do publicznej wiadomości informacji, że inwestor złożył wniosek o wydanie postanowienia o ustaleniu zakresu oceny środowiskowej, ani informacji o wydaniu takiego postanowienia. Skoro dla inwestycji strategicznych nie jest wydawana decyzja środowiskowa, organizacja ekologiczna może wykorzystać swoje uprawnienia dopiero na etapie wydawania dla inwestycji strategicznej decyzji inwestycyjnych. Tak skonstruowane przepisy powodują, że realizacja inwestycji strategicznych będzie przebiegać w 2024 r. poza kontrolą społeczną.
Warto zauważyć, że umożliwienie społeczeństwu udziału w postępowaniach środowiskowych służy realizacji zasady prewencji. Istotą zasady prewencji jest natomiast zapewnienie ochrony środowiska jeszcze na etapie planowania inwestycji, tak aby nie dopuścić do powstania szkody w środowisku. M. Górski podkreśla w tym zakresie konieczność uwzględniania wymogów ochrony jeszcze przed podjęciem działalności, a także stosowania metod i technologii dla środowiska najkorzystniejszych (zob. M. Górski, Ochrona środowiska jako zadanie administracji publicznej). Trudno zatem odpowiedzieć na pytanie, w jaki sposób ustawodawca zapewni realizację zasady prewencji w tym przypadku, znacząco ograniczając udział społeczeństwa w postępowaniu. Tym bardziej że w innych państwach członkowskich tego rodzaju rozwiązania nie cieszą się dobrą sławą i są kwestionowane w ramach postępowań przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Badanie zgodności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w 2024 r.
Nowelizacja wyjaśniła wątpliwości związane z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, które do tej pory były rozstrzygane odmiennie w zależności od organu, w którego okręgu toczyło się postępowanie. Przed wejściem w życie nowych przepisów nie było jasne, kiedy powinna nastąpić analiza zgodności inwestycji z planem miejscowym.
Aktualnie z przyjętych regulacji wprost wynika, że taką analizę należy przeprowadzić już na początku postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, Oznacza to, że badanie następuje przed przystąpieniem do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed analizą w zakresie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a także przed ustaleniem zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Jeśli na tym etapie zostaną stwierdzone niezgodności z planem miejscowym, nastąpi wydanie decyzji o odmowie zgody na realizację przedsięwzięcia. Taka regulacja z pewnością przyczyni się do usprawnienia postępowań i pozwoli zaoszczędzić zasoby organów w sytuacji, gdy inwestycja w oczywisty sposób nie powinna zostać zrealizowana ze względu na niezgodność z planem miejscowym. Co istotne, wskazana zasada nie ma zastosowania do inwestycji strategicznych.
Centralna pozycja GDOŚ w uproszczonej procedurze ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji strategicznych w 2024 r.
GDOŚ określa zakres oceny środowiskowej w drodze postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji inwestycji strategicznej. Ustawa przewiduje 14 dni na jego wydanie. Postanowienie GDOŚ w tej sprawie jest niezaskarżalne. Nie służy na nie również skarga do sądu administracyjnego. Ewentualna kontrola wydanego przez GDOŚ postanowienia ustalającego zakres oceny środowiskowej dla planowanej inwestycji strategicznej może mieć miejsce dopiero na etapie kontroli wydanych dla inwestycji decyzji wymienionych w treści art. 103c ust. 5 u.o.o.ś. (zgodnie z art. 142 k.p.a.).
Jest to swoista nowość w procedurach inwestycyjnych. Dla inwestycji strategicznych nie jest wydawana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Stroną postępowania w sprawie ustalenia zakresu oceny środowiskowej dla planowanej inwestycji strategicznej jest natomiast wyłącznie podmiot planujący jej realizację. Co istotne, wydane przez GDOŚ postanowienie uzgadniające warunki realizacji inwestycji strategicznej jest wiążące dla organów administracyjnych właściwych dla wydania decyzji inwestycyjnych. Ponadto wskazany 14-dniowy termin określony dla GDOŚ ma charakter instrukcyjny, a zatem jego przekroczenie nie będzie stanowić o nieważności postanowienia.
Nowe informacje w karcie informacyjnej przedsięwzięcia w 2024 r.
Nowelizacja wprowadziła zmianę w zakresie informacji wskazywanych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia. Podmiot wnioskujący o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ma obowiązek wskazywać w karcie informacyjnej przedsięwzięcia w szczególności dane o dziko żyjących zwierzętach występujących na objętej wnioskiem nieruchomości.
Celem wprowadzonej zmiany jest dostarczenie dodatkowych informacji organowi wydającemu decyzję w przedmiocie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz w przedmiocie zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Większa ilość informacji powinna przyczynić się natomiast do podjęcia optymalnej decyzji we wskazanym zakresie. Im pełniejszy materiał zostanie bowiem poddany analizie podczas rozstrzygania co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, tym większe jest prawdopodobieństwo, że tego rodzaju ocena nie będzie potrzebna. Wedle założeń omawiana zmiana powinna więc usprawnić przebieg postępowania.
Dokumentacja w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w 2024 r.
Po pierwsze, zgodnie z aktualnie obowiązującym stanem prawnym wyniki inwentaryzacji przyrodniczej powinny być składane w formie opisowej i kartograficznej. Po drugie, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz karta informacyjna przedsięwzięcia dostarczane są w obecnie w jednym egzemplarzu do organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej. Należy zaaprobować, że wersję papierową tych dokumentów otrzymuje jedynie organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie trzeba już dostarczać wielu kopii papierowych dla organów opiniujących i uzgadniających, gdyż otrzymują one wszystkie dokumenty wyłącznie w formie elektronicznej, na informatycznych nośnikach. Warto w tym miejscu wskazać, że nowe regulacje w odniesieniu do ilości przedkładanych egzemplarzy stosuje się jedynie do postępowań wszczętych 16 października 2023 r. lub później.
Przepisy u.o.o.ś. nie regulują kwestii wymaganych podpisów w karcie informacyjnej przedsięwzięcia oraz raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko załączanych do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w postaci elektronicznej, na informatycznym nośniku danych. Przyjmuje się, że jeśli wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach składany jest w postaci elektronicznej, również załączniki do wniosku w postaci elektronicznej powinny być podpisane podpisem kwalifikowanym, podpisem zaufanym lub podpisem osobistym. W pozostałych przypadkach za wystarczające uznać należy wgranie na nośnik danych skanów podpisanych dokumentów w postaci pisemnej.
Doprecyzowano także kwestię rozwiązań alternatywnych, które muszą być opisane w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Trzeba w nim wskazać wariant wybrany do realizacji, racjonalny wariant alternatywny oraz racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Należy jednak uwzględnić, że racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska może być tożsamy z wariantem wybranym do realizacji albo racjonalnym wariantem alternatywnym. Nawet jeżeli postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zostało wszczęte przed 16 października 2023 r., na wnioskodawcy ciąży obowiązek wprowadzenia zmian do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w zakresie wskazanego wariantowania.
Zmiany w postępowaniu w sprawie stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny w 2024 r.
Istotną zmianą jest wzmocnienie roli regionalnych dyrektorów ochrony środowiska w ramach tzw. screeningu dla przedsięwzięć zlokalizowanych na obszarach chronionego krajobrazu lub parku krajobrazowego. W postępowaniu akcesoryjnym dotyczącym stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko regionalny dyrektor ochrony środowiska zamiast opinii wydaje uzgodnienie w formie postanowienia. Tego rodzaju postanowienie jest wiążące dla organu wydającego decyzje środowiskową. Przed zmianą analogiczna regulacja funkcjonowała z powodzeniem w przypadku stwierdzenia obowiązku oceny oddziaływania na środowisko ze względu na oddziaływanie na obszar Natura 2000. Wiążącą moc nadano również innym postanowieniom uzgadniającym warunki realizacji przedsięwzięcia podlegającego ocenie oddziaływania na środowisko wydawanym zamiast opinii w tego typu procedurach. Wprost wyartykułowany obowiązek uwzględniania warunków uzgodnień w decyzjach o środowiskowych uwarunkowaniach powinien wyeliminować wiele podstaw do zaskarżania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i zapobiec istotnemu wydłużaniu postępowań w 2024 r.
Podsumowanie
Kontrowersji wokół omawianej nowelizacji jest wiele. Uzasadnione wątpliwości budzi przede wszystkim nowy dział Va u.o.o.ś., który wprowadza rozwiązania nieznane dotychczasowej praktyce postępowań w przedmiocie uzyskania decyzji środowiskowych. Co istotne, można się spodziewać, że w niedalekiej przyszłości wskazane przepisy będą podlegać ocenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Na szczególną krytykę zasługuje również sposób, w jaki omawiane regulacje znalazły się w nowelizacji. Kontrowersyjne zmiany dodano bowiem do projektu ustawy po zakończeniu konsultacji społecznych. Oznacza to zatem, że projekt fundamentalnie ograniczający partycypację społeczną w niektórych postępowaniach środowiskowych przyjęto zasadniczo bez udziału czynnika społecznego.
Nie bez znaczenia dla omawianych przepisów wydaje się jednak zmiana rządu, która nastąpiła po październikowych wyborach parlamentarnych. W przestrzeni publicznej wciąż pojawiają się bowiem apele o uchylenie kontrowersyjnego działu Va. Należy również przypomnieć, że w praktyce możliwość skorzystania z tych przepisów zależy od rozporządzenia Rady Ministrów. Bez woli politycznej obecnego rządu nie będzie zatem możliwości prowadzenia nowych inwestycji z wyłączeniem wspomnianych już działów III i V u.o.o.ś.
Nowelizacja jednak nie zasługuje wyłącznie na uwagi o charakterze krytycznym. Wiele wprowadzonych zmian było bowiem od dawna potrzebnych. Pozytywnie należy ocenić w szczególności przepisy określające etap postępowania, na którym badana jest zgodność zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym. Pozwoli to uniknąć zbędnej pracy organów w sytuacjach, gdy decyzja środowiskowa ostatecznie nie mogłaby zostać wydana. Skorzystają na tym pozostali inwestorzy, których postępowania co do zasady powinny być procedowane w krótszym czasie. Ułatwieniem dla inwestorów jest również uproszczenie kwestii związanych z obiegiem dokumentów. Nie trzeba będzie bowiem drukować wielu kopii całej dokumentacji. Papierowe dokumenty składane będą wyłącznie do organu prowadzącego postępowanie.
dr Adrianna Ogonowska, radca prawny, Karol Maćkowiak, praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy
