Raporty i oceny środowiskowe na zmienionych zasadach | Co do zasady

Planowana nowelizacja przepisów o ocenach oddziaływania na środowisko to nie tylko zmiany proceduralne. Jej postanowienia dotyczą również samej oceny oddziaływania na środowisko i treści opracowań sporządzanych w jej ramach.

Opisywany już przez nas projekt nowelizacji ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.) trafił do Sejmu w połowie lipca 2015 roku (druk nr 3677). Większość przepisów w nim zawartych ma wejść w życie z początkiem 2017 roku. Projekt zmierza przede wszystkim do wdrożenia dyrektywy 2011/92/UE, zmienionej dyrektywą 2014/52/UE, jednak przy okazji przewiduje się również wyeliminowanie niedoskonałości obecnie obowiązujących przepisów.

Z zadowoleniem należy przyjąć zaproponowane w nowelizacji rozwiązania, które zmierzają do zapewnienia spójności między analizami opracowywanymi na poziomie strategicznym (nawet jeżeli mają znaczenie lokalne) a oceną oddziaływania na środowisko poszczególnych przedsięwzięć. Pozytywne efekty powinny również przynieść te zmiany, które są ukierunkowane na zwiększenie przydatności informacji zawartych w opracowaniach przygotowywanych na potrzeby postępowań środowiskowych.

Karta informacyjna przedsięwzięcia powinna zawierać wszystkie informacje, które są niezbędne do prawidłowej oceny, czy realizacja danego zamierzenia inwestycyjnego wymaga przeprowadzenia pełnej oceny oddziaływania na środowisko. Podobnie raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien być tak opracowany, aby ułatwić porównanie skutków realizacji poszczególnych rozpatrywanych wariantów, a także kompleksowo uwzględniać wpływ przedsięwzięcia na środowisko. Natomiast jego autorami powinny być osoby, które zagwarantują wysoki poziom merytoryczny opracowania. Realizacji tych właśnie celów służy wiele z proponowanych w nowelizacji zmian, które krótko scharakteryzowano poniżej.

Karta informacyjna przedsięwzięcia

Dokument ten zawiera podstawowe informacje o planowanym przedsięwzięciu. W przypadku przedsięwzięć, które zawsze wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, kartę informacyjną należy przedstawić wtedy, gdy inwestor zwraca się do organu administracji o ustalenie zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Niektóre zamierzenia budowlane wymagają jednak oceny oddziaływania na środowisko jedynie w niektórych przypadkach. Decyduje o tym organ administracji po przeprowadzeniu tzw. procedury screeningu. W takiej sytuacji kartę informacyjną należy obowiązkowo załączyć do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej. Umożliwia ona bowiem  organom administracji ocenę, czy dana inwestycja wymaga pełnej oceny oddziaływania.

Projekt nowelizacji przewiduje usunięcie z ustawowego „słowniczka” definicji „karty informacyjnej przedsięwzięcia”. Wymagania co do treści tego dokumentu określać będzie nowy art. 62a ustawy. W myśl tego przepisu karty informacyjne będą musiały dodatkowo zawierać informacje o korytarzach ekologicznych znajdujących się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, o ryzyku wystąpienia poważnej awarii lub katastrofy naturalnej i budowlanej, a także o przewidywanych ilościach i rodzajach wytwarzanych odpadów oraz ich wpływie na środowisko. Wydaje się jednak, że najistotniejszym doprecyzowaniem wynikającym z nowelizacji jest określenie, że karta powinna zawierać informacje o przedsięwzięciach realizowanych i zrealizowanych, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację inwestycji, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia – w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem.

Dodatkowo nowelizacja precyzuje, że informacje zawarte w karcie powinny umożliwiać analizę kryteriów determinujących konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a także uwzględniać dostępne wyniki innych ocen wpływu na środowisko, przeprowadzonych na podstawie innych przepisów.

Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko

Zawartość raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko określa art. 66 ustawy. Nowelizacja wprowadza w tym zakresie istotne nowości.

Po pierwsze, zawarty w raporcie opis planowanego przedsięwzięcia powinien dodatkowo zawierać m.in. informacje o różnorodności biologicznej, wykorzystywaniu przezeń zasobów naturalnych, w tym gleby, wody i powierzchni ziemi, a także informacje o zapotrzebowaniu na energię i jej zużyciu. Po drugie, w raporcie powinno być ujęte ocenione w oparciu o wiedzę naukową ryzyko wystąpienia poważnych awarii lub katastrof naturalnych i budowlanych, przy uwzględnieniu używanych substancji i stosowanych technologii, w tym ryzyko związane ze zmianą klimatu (art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. d-g ustawy).

Wejście w życie opisywanych w nowelizacji zmian wymagać będzie od autorów raportów wprowadzenia do opracowań bardziej szczegółowych opisów elementów przyrodniczych, w tym opisu korytarzy ekologicznych oraz właściwości hydromorfologicznych, fizykochemicznych, biologicznych i chemicznych wód. Określenie przewidywanego oddziaływania powinno obejmować określenie oddziaływania na klimat, w tym emisje gazów cieplarnianych i oddziaływania istotne z punktu widzenia dostosowania do zmian klimatu.

Aby ułatwić ocenę poszczególnych wariantów, przepisy będą wymagać, by raport zawierał porównanie oddziaływań analizowanych wariantów na ludzi, rośliny, zwierzęta, grzyby i siedliska przyrodnicze, wodę i powietrze, powierzchnię ziemi, dobra materialne, formy ochrony przyrody itp.

Nowelizacja przewiduje, że Minister Środowiska określi w drodze rozporządzenia format raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Skonkretyzowane będą również wymogi dotyczące przedstawiania w raporcie wyników inwentaryzacji przyrodniczej, analizy oddziaływań skumulowanych oraz wpływu realizacji inwestycji na klimat.

Inwentaryzacja przyrodnicza

Nowością (w rzeczywistości raczej jedynie formalną, gdyż w praktyce element ten jest już uwzględniany w raportach) jest konieczność uwzględnienia wyników inwentaryzacji przyrodniczej (jeżeli została przeprowadzona) wraz z opisem zastosowanej metodyki. Inwentaryzację przyrodniczą należy rozumieć jako zbiór badań terenowych przeprowadzonych na potrzeby scharakteryzowania elementów środowiska przyrodniczego. Istotność inwentaryzacji przyrodniczej należy postrzegać przede wszystkim w kontekście oceny oddziaływania na obszary Natura 2000 oraz wpływu planowanego przedsięwzięcia na przedmiot ochrony w ramach poszczególnych form ochrony przyrody. W orzecznictwie i literaturze od lat podnosi się, że w toku oceny oddziaływania na środowisko zastosowanie powinny mieć kryteria o charakterze naukowym. Wykluczenie negatywnego oddziaływania powinno zatem nastąpić na podstawie okoliczności, które mają charakter obiektywny i są udokumentowane np. w prawidłowo przeprowadzonej inwentaryzacji przyrodniczej (por. sprawa C-304/05, Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Włoskiej). Przykładowo w sprawie C-98/03 (Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Federalnej Niemiec) Trybunał orzekł, że w celu wykluczenia możliwości negatywnego oddziaływania wymagane jest uzyskanie pewności, że nie ma racjonalnych wątpliwości co do braku negatywnych skutków realizacji danego przedsięwzięcia. W konsekwencji brak przeprowadzenia stosownych badań terenowych może stanowić istotne naruszenie zasad przeprowadzania oceny oddziaływania (sprawa C-418/04 Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Irlandii).

Oddziaływania skumulowane

Nowelizacja doprecyzowuje i rozszerza również obowiązek zawarcia w raporcie informacji na temat powiązań z innymi przedsięwzięciami. Nowelizacja określa to w bardzo skomplikowany sposób: raport powinien zawierać informacje w szczególności na temat kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych, zrealizowanych lub planowanych, dla których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia, lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia – w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem.

W istocie chodzi o to, aby informacje o oddziaływaniach skumulowanych przede wszystkim:

• uwzględniały kumulowanie się oddziaływań nie tylko ze zrealizowanymi już przedsięwzięciami, lecz również z tymi, które są w fazie realizacji lub dopiero są planowane,
• dotyczyły nie tylko miejsca realizacji przedsięwzięcia, lecz również obszaru jego oddziaływania.

W powyższym kontekście nie jest jasne, czy inwestor powinien uwzględniać w raporcie oddziaływanie skumulowane z oddziaływaniem tylko takich przedsięwzięć, dla których wydano decyzję środowiskową. Wydawałoby się, że taki właśnie wymóg formułują nowe przepisy, nakazując uwzględnianie w raportach informacji dotyczących „kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych, zrealizowanych lub planowanych, dla których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach”. W istocie jednak przesłanka uzyskania decyzji środowiskowej dotyczyć powinna jedynie przedsięwzięć planowanych.  Wiele bowiem istniejących od wielu lat przedsięwzięć było realizowanych w okresie, w którym nie było obowiązku uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – trudno zaakceptować pogląd, w myśl którego tego typu przedsięwzięć nie uwzględniałoby się w kontekście analizy oddziaływań skumulowanych.

Kolejne pytanie dotyczy tego, czy analiza oddziaływań skumulowanych powinna uwzględniać wszystkie niezrealizowane jeszcze przedsięwzięcia, dla których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie ulega wątpliwości, że ograniczenie analizy jedynie do planowanych przedsięwzięć, dla których uzyskano decyzję środowiskową, zmierza do urealnienia prowadzonej analizy. Powinna ona bowiem dotyczyć przede wszystkim tych planowanych inwestycji, których zamiar realizacji został już w jakiś sposób skonkretyzowany – właśnie przez uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Trudno bowiem byłoby zaakceptować stanowisko, że należy analizować oddziaływanie przedsięwzięć, które mają jedynie potencjalny charakter, o których planowaniu i charakterze oddziaływania inwestor nawet nie wie. Problematyczne jest jednak to, czy analizą oddziaływań skumulowanych należy objąć wszystkie niezrealizowane przedsięwzięcia na danym terenie, dla których uzyskano decyzję środowiskową. Może się bowiem zdarzyć, że dla pewnych przedsięwzięć uzyskano już decyzje środowiskowe, jednak inwestor odstąpił od realizacji danego zamierzenia. Wydaje się, że analiza skumulowanych oddziaływań nie powinna obejmować takich przedsięwzięć, choć trudno tutaj o jednoznaczne stanowisko. Wszak decyzja środowiskowa może zostać „przeniesiona” na innego inwestora, który podejmie się realizacji inwestycji.

W kontekście powyższych spostrzeżeń można się spodziewać, że nowelizacja nie wyjaśni wszystkich wątpliwości dotyczących oddziaływań skumulowanych.

Wymagania nałożone na autorów raportu

Nowelizacja wprowadza wymóg podpisania raportu i karty informacyjnej przez jego autora, a jeśli wykonawcą raportu jest zespół autorów – przez kierującego tym zespołem, wraz z podaniem imienia i nazwiska oraz daty sporządzenia raportu. Dodatkowo do raportu należy załączyć oświadczenie o spełnieniu wymagań nałożonych na autorów raportów. Ustawa przewiduje bowiem wprowadzenie dodatkowych wymogów, które mają zagwarantować wysoki poziom merytoryczny raportów.

Autorem raportu, a w przypadku zespołu autorów – kierującym tym zespołem będzie mogła być jedynie osoba, która ukończyła studia na kierunkach związanych z kształceniem w obszarach nauk, o których mowa w nowelizacji, lub dysponuje odpowiednim doświadczeniem. Ta nowość wynika z dyrektywy 2014/52/UE, która wprowadza wymóg przygotowania raportu przez ekspertów posiadających odpowiednie kompetencje.

Przepisy przejściowe

Art. 6 ust. 2 projektu przewiduje, że do spraw wszczętych, dla których przed dniem wejścia w życie ustawy przedłożono raport lub wydano postanowienie określające zakres raportu, stosuje się przepisy dotychczasowe. Jednakże na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia stosuje się nowe przepisy. Biorąc pod uwagę, że nowe przepisy mają wejść w życie 1 stycznia 2017 r., wydaje się, że pozostaje dużo czasu na przygotowanie się do zmian. Skomplikowany charakter postępowań środowiskowych i długi proces związany z opracowaniem dokumentacji oznacza jednak, że uczestnicy postępowań środowiskowych powinni już teraz zapoznać się z planowanymi zmianami.

Dominik Wałkowski, praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy