Przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy | Co do zasady

Z przekroczeniem granic władztwa planistycznego gminy mamy do czynienia jedynie wtedy, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego.

Wyrok NSA z 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13

W marcu 2012 r. organ planistyczny (rada gminy) uchwalił miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skargę na uchwałę w zakresie § 7 ust. 12 tej uchwały złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu M.J. i T.J., prowadzący na terenie swojej nieruchomości fermę drobiu. Skarżący domagali się stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie przywołanego przepisu.

Paragraf 7 ust. 12 uchwały zawierał ograniczenia dla terenu zabudowy zagrodowej (oznaczonej w planie symbolem RM 1.01), wykluczającej chów lub hodowlę zwierząt w liczbie przekraczającej 170 dużych jednostek przeliczeniowych (DJP)¹. Na mocy planu wprowadzono także ograniczenia w zakresie parametrów elewacji w zabudowie zagrodowej. Elewacja ta została uznana przez radę gminy za negatywnie oddziałującą na środowisko. Według skarżących taka regulacja stanowiła przekroczenie władztwa planistycznego gminy i pozbawiła ich możliwości wykonywania uprawnień właścicielskich, które ukierunkowane mogą być nie tylko na utrzymanie dotychczasowej hodowli, lecz także na jej modernizację czy rozbudowę.

Gmina argumentowała, że organ planistyczny miał obowiązek uwzględnić interes miejscowej społeczności, która domagała się wręcz likwidacji prowadzonej przez M.J. i T.J. fermy oraz przestrzegania wymogów ochrony środowiska. Gmina podniosła także, że nie naruszono interesu prawnego skarżących, ponieważ nieznacznie zwiększono dopuszczalną wielkość produkcji hodowlanej. W ocenie gminy organ planistyczny miał nie tylko prawo, ale wręcz obowiązek określenia gabarytów zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M.J. i T.J. Skład orzekający podniósł, że gmina nie przekroczyła zasad władztwa planistycznego.

Warto jednak zwrócić uwagę, że władztwo planistyczne gminy nie jest terminem ustawowym i pojawia się jedynie w doktrynie i orzecznictwie². Wywodzi się je m.in. z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Przepis art. 15 ust. 2 przywołanej ustawy określa zaś, jakie obligatoryjne elementy powinien zawierać plan miejscowy. Są to m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu czy też zasady kształtowania krajobrazu.

WSA we Wrocławiu zwrócił uwagę, że chociaż prawo własności korzysta z najdalej idącej ochrony wynikającej z przepisów ustaw oraz Konstytucji, nie jest jednak prawem nieograniczonym i absolutnym.

Jedną z ustaw mających wpływ na ograniczenie prawa własności nieruchomości jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która przyznaje organom gminy prawo sporządzania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na mocy tego aktu dochodzi w sposób wiążący do ustalenia albo zmiany przeznaczenia terenu, określenia inwestycji celu publicznego oraz sposobu i warunków zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 1 ustawy). Plan miejscowy wespół z innymi przepisami kształtuje więc sposób wykonywania prawa własności. Dlatego też wyznaczenie granic ingerencji w prawo własności musi uwzględniać wartości konstytucyjne, jak równość wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji).

Autonomia gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych nie jest więc nieograniczona i nie może być nadużywana. W realizacji zadań własnych gmina związana jest więc przepisami Konstytucji i ustaw. Tylko w takich granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Ustalenia planu, jako aktu wydanego na podstawie delegacji ustawowej, mogą ograniczać własność. Takie regulacje są prawnie dopuszczalne, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym także chronionych wartości konstytucyjnych, jak zasada proporcjonalności. Wymóg proporcjonalności, czyli zakaz nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami) a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Chodzi zatem o konieczność wyważania dwóch wartości, których pełna realizacja jest niemożliwa.

Z wyrokiem tym nie zgodzili się właściciele nieruchomości i wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, którą jednak ten oddalił.

W ocenie sądu zarzut przekroczenia granic władztwa planistycznego poprzez dowolność wprowadzonego ograniczenia był chybiony. Rada gminy, mając na uwadze kolizję funkcji mieszkaniowej z funkcją zagrodową, ograniczyła możliwość hodowli zwierząt na nieruchomości skarżących do 170 DJP. W ramach prowadzenia przez gminę polityki przestrzennej ustalone muszą zostać między innymi zasady dotyczące ochrony środowiska. Intencją organu planistycznego przy ustalaniu wysokości tego wskaźnika było z jednej strony zminimalizowanie niewątpliwie niekorzystnego oddziaływania fermy na środowisko, z drugiej strony umożliwienie skarżącym dalszego prowadzenia działalności hodowlanej na dotychczasowym poziomie. W ten sposób organ prawidłowo wyważył interesy skarżących oraz pozostałych mieszkańców gminy.

Kształtowanie za pomocą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polityki przestrzennej gminy często wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź też pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. Treść planu wkracza w sferę praw właścicieli nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. Rozstrzygając te konflikty, należy wziąć pod uwagę ogólne zasady konstytucyjne, w tym zwłaszcza wyartykułowaną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności oraz wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego.

Tak też było w przypadku zaskarżonej uchwały, której ustalenia miały charakter kompromisowy. Rada gminy wzięła pod uwagę zarówno interes skarżących, potrzebę ochrony masowo protestujących wobec fermy okolicznych mieszkańców, jak i konieczność zapewnienia ochrony przyrody i środowiska naturalnego.

Przyjęte rozwiązanie nie może więc zostać uznane za działanie pozbawione wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego, stanowiącego nadużycie władztwa planistycznego oraz będącego nieuzasadnioną ingerencji gminy w prawo własności. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić bowiem jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego.

Wyrok ten wpisuje się w pewną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, które często w uzasadnieniach wyroków podkreślają, że co do zasady postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego stanowią ingerencję w prawo własności, która może polegać na jego ograniczeniu. Powinno się to odbywać z poszanowaniem przepisów prawa. Jest to przejaw władztwa planistycznego gminy. Jego granice zostają naruszone dopiero wtedy, gdy rada gminy w sposób dowolny, bez racjonalnego uzasadnienia ekonomicznego, celowościowego, społecznego i aksjologicznego dobiera przeznaczenie poszczególnych nieruchomości³.

Łukasz Filipek, praktyka nieruchomości i inwestycji budowlanych kancelarii Wardyński i Wspólnicy