Poszukiwanie i wydobycie gazu łupkowego a odpowiedzialność za naruszenie przepisów prawa ochrony środowiska | Co do zasady

Od kar pieniężnych po decyzję o wstrzymaniu działalności, a nawet karę pozbawienia wolności dla osób sprawujących funkcje kierownicze – niezgodne z prawem poszukiwanie i wydobycie węglowodorów grozi odpowiedzialnością administracyjną, cywilną i karną.

Poszukiwanie i wydobycie węglowodorów z niekonwencjonalnych złóż, prowadzone niezgodnie z przepisami prawa geologicznego i górniczego oraz przepisami prawa ochrony środowiska, może doprowadzić do negatywnych efektów środowiskowych. Przy prowadzeniu takiej działalności należy uwzględnić wiele szczegółów technologicznych związanych z zapotrzebowaniem na wodę do szczelinowania, utylizacją wód powracających po szczelinowaniu i wypływających solanek, transportem materiałów, narzędzi i odpadów, zaopatrzeniem wiertni, odpowiednim składowaniem materiałów i substancji czy postojem ciężarówek. Trzeba również wziąć pod uwagę skumulowany efekt wielu stacji wiertniczych. Omawiana działalność jest przy tym ściśle regulowana przez prawo, a naruszenie przepisów spowodować może pociągnięcie do odpowiedzialności prowadzącego ją podmiotu. Część problemów jest zresztą wspólna dla poszukiwania i wydobycia gazów ze źródeł konwencjonalnych, jak i niekonwencjonalnych.

Odpowiedzialność za naruszenie przepisów prawa ochrony środowiska reguluje wiele aktów prawnych, w szczególności ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie oraz ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, która weszła w życie 1 stycznia 2012 r.

Odpowiedzialność administracyjna i naprawienie szkody w środowisku

Odpowiedzialność administracyjna przewidziana jest głównie dla osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. W przypadku czynów przeciwko środowisku w praktyce znajduje zastosowanie w pierwszej kolejności.

Jednym z bardziej dotkliwych środków o charakterze administracyjnym jest możliwość wydania decyzji o wstrzymaniu działalności. W przypadkach stwierdzenia, że działalność prowadzona przez podmiot poszukujący gazu łupkowego lub ten gaz wydobywający powoduje pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, organ ochrony środowiska zobowiązany jest wydać decyzję o wstrzymaniu działalności. Oprócz tego istnieje też możliwość wstrzymania fakultatywnego – np. w przypadku eksploatacji wiertni bez wymaganego pozwolenia emisyjnego oraz w przypadku naruszenia jego warunków. W pewnych przypadkach dopuszczalne jest również cofnięcie lub ograniczenie decyzji. Przesłanką do cofnięcia wydanej już decyzji (np. pozwoleń emisyjnych) jest istotne naruszenie przepisów ustawy lub postanowień emisyjnych.

W ostatnich latach powszechnym instrumentem odpowiedzialności administracyjnej stają się kary pieniężne. Dzieje się tak, gdyż: (a) ich nałożenie nie wymaga zaangażowania organów ścigania i sądów, (b) sprawca czynu nie ma zapewnionych gwarancji prawnych, które są przewidziane w postępowaniu karnym, (c) do nałożenia kary wymagane jest jedynie wykazanie przez organ naruszenia prawa – nie jest konieczne udowodnienie winy i zaistnienia szkody.

W pewnych sytuacjach podmiot prowadzący poszukiwanie lub wydobycie kopalin może być też obowiązany do przywrócenia środowiska do stanu poprzedniego, tj. do stanu sprzed jego działalności. Może to mieć miejsce w szczególności, gdy wystąpiła szkoda w środowisku lub podmiot prowadzący taką działalność negatywnie oddziałuje na środowisko. Naprawienie szkody w środowisku może wiązać się z bardzo wysokimi kosztami.

Odpowiedzialność cywilna

Odpowiedzialność cywilna jest oparta na uznaniu ochrony praw i dóbr jednostki. Przedmiotem ochrony jest więc nie tylko samo środowisko, ale dobra indywidualne podmiotów. Do odpowiedzialności cywilnej mogą zostać pociągnięte zarówno osoby fizyczne, jak i osoby prawne – sprawcy szkody.

Kluczową rolę w odpowiedzialności cywilnej odgrywa pojęcie szkody (np. zachorowanie na skutek szkodliwych emisji czy zniszczenie upraw). Obejmuje ono zarówno straty, które poszkodowany poniósł, jak i korzyści, które utracił na skutek zdarzenia powodującego stratę. Sprawca szkody będzie co do zasady obowiązany wobec poszkodowanego do jej naprawienia poprzez przywrócenie stanu poprzedniego albo poprzez zapłatę odszkodowania.

Przywrócenie stanu poprzedniego może nastąpić przez restytucję fizyczną i gospodarczą, tak aby rzeczy lub dobra odzyskały cechy i walory, jakie miały przed wyrządzeniem szkody. W szczególności, zgodnie z przepisami prawa geologicznego i górniczego, może to nastąpić poprzez przeniesienie na poszkodowanego własności gruntów, lokali, obiektów budowlanych, dostarczenie urządzeń, wody lub innych dóbr tego samego rodzaju. Oprócz roszczeń o naprawienie szkody prawo przewiduje również inne roszczenia, zwłaszcza o podjęcie środków zapobiegających zagrożeniu. Warto zwrócić uwagę, że zgodnie z przepisami prawa geologicznego i górniczego, jeżeli zakład górniczy prowadzony jest zgodnie z przyznaną koncesją i wymogami prawa geologicznego i górniczego, właściciel nie może sprzeciwić się zagrożeniom spowodowanym działalnością regulowaną, może jednak żądać naprawienia szkody wyrządzonej tą działalnością.

W przypadku odpowiedzialności cywilnej istotne jest ustalenie podmiotu zobowiązanego do naprawienia szkody. Regułą jest, że odpowiedzialność ponosi przedsiębiorca prowadzący działalność poszukiwania lub wydobycia, która spowodowała szkodę. Jeżeli nie można tego ustalić, odpowiada przedsiębiorca, który w chwili ujawnienia szkody miał prawo prowadzenia tej działalności. Dopiero jeśli nie istnieje przedsiębiorca odpowiedzialny za szkodę albo jego następca prawny, odpowiedzialność ponosi Skarb Państwa.

Odpowiedzialność karna

Najsurowszym środkiem odpowiedzialności jest odpowiedzialność karna, obejmująca odpowiedzialność karną za przestępstwa i za wykroczenia. Najdotkliwsza jest odpowiedzialność karna za przestępstwa przeciwko środowisku, która dodatkowo została zaostrzona przepisami znowelizowanego Kodeksu karnego obowiązującymi od 10 czerwca 2011 r.

Odpowiedzialność karna, inaczej niż odpowiedzialność cywilna i administracyjna, dotyczy w zasadzie tylko osób fizycznych. Tymczasem poszukiwanie i wydobycie gazu łupkowego prowadzą z reguły osoby prawne. W przypadku popełnienia przestępstwa związanego z działalnością takiego podmiotu odpowiedzialność karną ponosić może nie tylko sam bezpośredni sprawca (np. pracownik wykonujący określone zadanie), ale również osoby sprawujące funkcje kierownicze w spółce. Tak będzie na przykład w przypadku, gdy osoba pełniąca funkcje kierownicze nieodpowiednio kieruje zachowaniem innej osoby pozostającej niżej w strukturze organizacyjnej przedsiębiorstwa. W określonych przypadkach osoby kierujące spółką mogą również ponosić odpowiedzialność za zaniechanie.

Przepisy karne mogące mieć zastosowanie do działalności poszukiwania i wydobywania gazu ze złóż niekonwencjonalnych zawarte są w wielu aktach prawnych. Tytułem przykładu można wskazać przestępstwo zanieczyszczenia. Zgodnie z przepisami Kodeksu karnego zanieczyszczający wodę, powietrze lub powierzchnię ziemi substancją albo promieniowaniem jonizującym w takiej ilości lub w takiej postaci, że zagrozi życiu lub zdrowiu człowieka lub spowoduje istotne obniżenie jakości wody, powietrza lub powierzchni ziemi lub zniszczenie w świecie roślinnym lub zwierzęcym, będzie podlegać karze od 3 miesięcy do 5 lat pozbawienia wolności. Jeśli natomiast opisane czyny zostaną popełnione w związku z eksploatacją instalacji działającej w ramach zakładu, w zakresie korzystania ze środowiska, na które wymagane jest pozwolenie (jak w przypadku działalności związanej z poszukiwaniem lub wydobyciem gazu łupkowego), sprawca może zostać ukarany karą od 6 miesięcy do 8 lat.

Podsumowanie

Odpowiedzialność administracyjnoprawna dostarcza najwięcej i najczęściej stosowanych środków, które charakteryzują się zróżnicowaną represyjnością, ale i wysoką skutecznością. W praktyce jednak należy zwrócić uwagę na selektywność stosowania kar administracyjnych. Niedofinansowanie organów administracji, braki kadrowe i wyposażenia technicznego uniemożliwiają pełną weryfikację zgodności z prawem danego postępowania. Stąd nie należą do rzadkości sytuacje, w których wśród kilku podmiotów dokonujących określonego naruszenia tylko jeden poniesie odpowiedzialność. Niemniej jednak poszukiwanie gazu łupkowego jest działalnością eksponowaną, na którą organy ochrony środowiska zwracają szczególną uwagę. Należy spodziewać się, że nie inaczej będzie z działalnością polegającą na wydobyciu tego gazu.

Łatwość nakładania środków o charakterze administracyjnoprawnym, ich bezwzględny charakter (np. wstrzymanie działalności) oraz nakładanie ich przez organy pozasądowe powodują możliwość wystąpienia niebezpiecznych dla przedsiębiorcy sytuacji. Nierzadko konieczne jest kwestionowanie decyzji nakładających takie środki.

Odpowiedzialność cywilna za naruszenie przepisów prawa ochrony środowiska dotyczy sytuacji, w których podmiot (np. inny przedsiębiorca, osoba fizyczna) dozna szkody lub zagrożenia swoich praw i dóbr. Podmiot odpowiedzialny za szkodę jest zobowiązany do jej wyrównania lub przywrócenia stanu poprzedniego. Ostatecznością jest natomiast odpowiedzialność karna – dotyczy ona wyłącznie osób fizycznych (np. osób zajmujących kierownicze stanowiska w spółkach prowadzących działalność poszukiwania lub wydobycia gazu łupkowego lub pracowników tych spółek). Znajduje ona zastosowanie do wyjątkowo szkodliwych czynów przeciwko środowisku, rodzących najpoważniejsze skutki.

Joanna Szafrańska, Bartosz Kuraś, Zespół Prawa Ochrony Środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy