Plany zabudowania i zagospodarowania przestrzennego a reprywatyzacja gruntów warszawskich
Aby zbadać zasadność oddalenia wniosku o przyznanie własności czasowej (jego niezasadne oddalenie pozwala dziś dochodzić zwrotu nieruchomości), należy przyjrzeć się planom zagospodarowania obowiązującym w chwili rozpatrywania tego wniosku.
Podstawowym kryterium, którym miały obowiązek się kierować organy administracji, rozpatrując wniosek o przyznanie własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego gruntu) w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (tzw. dekretu warszawskiego), jest kryterium zgodności korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego). Aby stwierdzić, czy wniosek złożony w trybie art. 7 dekretu może być pozytywnie rozpatrzony, organ musiał przede wszystkim ustalić, jaki plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w chwili rozpatrywania tego wniosku.
W trakcie jednego z postępowań sądowych dotyczących roszczeń reprywatyzacyjnych związanych z nieruchomością położoną na warszawskim Mokotowie wyniknął problem obowiązywania Ogólnego Planu Etapowego i Kierunkowego m.st. Warszawy dzielnica Mokotów, zatwierdzonego uchwałą nr 4/13 przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy w dniu 31 stycznia 1961 r. („plan”). Powodowie wnieśli o zasądzenie od pozwanego Skarbu Państwa – wojewody mazowieckiego lub miasta stołecznego Warszawy odszkodowania z tytułu szkody (polegającej na utracie praw do nieruchomości), jaką ponieśli w związku z wydaniem wadliwego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 6 listopada 1961 r. Nieważność tego orzeczenia stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 21 stycznia 2004 r. Sąd Okręgowy w Warszawie oddalił jednak powództwo w całości. W uzasadnieniu wyroku z 5 grudnia 2011 r. (sygn. akt II C 860/10) sąd stwierdził m.in., że plan obowiązywał, a skoro tak, to zgodnie z tym planem w dacie rozpoznawania wniosku byłych właścicieli z art. 7 ust. 2 dekretu korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. W konsekwencji sąd stwierdził, że chociaż powodowie wykazali samą szkodę oraz jej wysokość, to powództwo było niezasadne z uwagi na brak adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy nieważnym orzeczeniem dekretowym a szkodą.
Stanowisko Sądu Okręgowego w Warszawie budzi zastrzeżenia zwłaszcza w zakresie rozważań dotyczących mocy obowiązującej wspomnianego planu. Należy zauważyć, że plan ten dotyczył m.st. Warszawy, co powodowało, że podstawę prawną planu stanowiła zgodnie z jej przepisami ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy obowiązująca w dniu ogłoszenia planu. Z treści ustawy o odbudowie Warszawy wynika, że plan miał charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ustawie tej postanowiono zaś, że „Plany zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego, uchwalone przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy, uzyskują moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim” (art. 9). Plan zaś nigdy nie został opublikowany w Monitorze Polskim, jak tego wymagała ustawa o odbudowie Warszawy, a więc nie miał mocy obowiązującej.
W odniesieniu do braku mocy obowiązującej planu istnieje utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych. Sądy administracyjne, orzekając w sprawach dotyczących odmowy stwierdzenia nieważności przez organ nadzoru tzw. decyzji dekretowych (odmawiających przyznania byłemu właścicielowi nieruchomości warszawskiej prawa własności czasowej lub użytkowania wieczystego), podkreślały, że plan nie mógł stanowić podstawy decyzji dekretowej, bo nie został ogłoszony w sposób przewidziany prawem. Sądy administracyjne stwierdzały mianowicie, że „(…) z akt (…) sprawy nie wynika kiedy i w jakim trybie został ogłoszony plan z 31 stycznia 1961 r. bądź uchwała Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy Nr 4/13 z dnia 31 stycznia 1961 r. plan ten zatwierdzająca. Okoliczność ta wymaga zatem wyjaśnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu nadzorczym”1. Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2006 r. (sygn. akt I OSK 1322/05) wyrażono podobne wątpliwości, stwierdzając, że uznanie przez sąd i organy, że plan ten został prawidłowo ogłoszony i wszedł w życie, „należy uznać za całkowicie gołosłowne”. W judykaturze podkreślano też, że stosowanie planu bądź zgodne z prawem ogłoszenie jego nowelizacji nie wystarczają do uznania, że plan w pierwotnej treści był prawidłowo ogłoszony. „(…) fakt prawidłowo uchwalonej nowelizacji planu jest niewystarczający do uznania, ze pierwotny plan został również opublikowany zgodnie z przepisami prawa”. „(…) w odniesieniu do planów zagospodarowania przestrzennego W., ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie W. (Dz.U. Nr 52, poz. 268) w art. 9 stanowiła, iż plany te uzyskiwały moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim”.2 W innym wyroku podobnie stwierdzono: „(…) to nie fakt, że plan był stosowany i wywierał skutki prawne, nadawał mu moc obowiązującą, lecz dopiero jego ogłoszenie w Monitorze Polskim. Samo uchwalenie planu jest niewystarczające do stwierdzenia jego mocy obowiązującej” .3
Skoro ustalono, że plan nie obowiązywał w dacie wydawania orzeczenia dekretowego, należało przyjąć, że obowiązywał Ogólny Plan Zabudowania m.st. Warszawy, zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., który przewidywał inne przeznaczenie nieruchomości dające się pogodzić z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela nieruchomości.
dr Magdalena Niziołek, doradca kancelarii Wardyński i Wspólnicy
