Planowany znak „Produkt polski” może naruszać prawo unijne | Co do zasady

Wielu państwom zależy na promowaniu krajowych produktów rolno-spożywczych. Zaangażowanie podmiotów publicznych w tę promocję może jednak naruszać unijną swobodę przepływu towarów, a nawet zostać uznane za niedozwoloną pomoc państwa.

Projektowana zmiana ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych definiuje zasady dobrowolnego znakowania artykułów rolno-spożywczych informacją „Produkt polski”. Towarzyszący jej projekt zmiany ustawy o funduszach promocji produktów rolno-spożywczych stwierdza z kolei, że z obowiązkowych funduszy promocji mogą być wspierane tylko te produkty, które spełniają wymogi konieczne do oznakowania informacją „Produkt polski”. Wprawdzie ta druga nowelizacja nie posługuje się pojęciem „Produkt polski”, jednak cechy produktów podlegających wsparciu określone są analogicznie jak produktów, które będzie można oznaczać znakiem „Produkt polski”.

Wspomniane zmiany wpisują się w obserwowany w wielu państwach Unii Europejskiej trend do znakowania pochodzenia produktów, np. Francuzi czy Włosi dążą do obowiązkowego znakowania pochodzenia przetworzonych produktów mięsnych oraz mleka. Jednak w projekcie zmiany polskiej ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych jest mowa o dobrowolnym znakowaniu wszystkich produktów rolno-spożywczych, które spełnią określone wymogi.

Zasady dotyczące obowiązkowego oznaczania kraju lub miejsca pochodzenia środków spożywczych określone są w unijnym rozporządzeniu 1169/2011, które zaznacza, że obowiązek wskazania miejsca pochodzenia powstaje, gdy zaniechanie ich wskazania mogłoby wprowadzać konsumenta w błąd co do rzeczywistego kraju pochodzenia. Obecnie w UE obowiązkowo wskazuje się pochodzenie m.in. mięsa wołowego, wieprzowego, owczego, koziego oraz drobiu.

Zmiany w ustawie o jakości handlowej

Projektowane zmiany do ustawy o jakości handlowej dotyczą wprawdzie dobrowolnego oznakowywania artykułów, ale w powiązaniu z projektowanymi zmianami do ustawy o funduszach promocji oczywiste jest, że zmiany te mają na celu promocję produktów polskich.

W odniesieniu do podkreślania narodowego pochodzenia towarów w przekazie handlowym Trybunał Sprawiedliwości UE w sprawie C-325/00 Komisja przeciwko Niemcom zauważył, że działania takie mogą zachęcać konsumentów do nabywania produktów krajowych na niekorzyść produktów z innych państw członkowskich. Trybunał Sprawiedliwości w sprawie 249/81 Komisja przeciwko Irlandii (kampania Buy Irish) orzekł, że przyjmowane przez państwa członkowskie środki, które nie mają wiążącego charakteru, mogą również wpływać na zachowania konsumentów. W obu sprawach działania promocyjne na rzecz produktów krajowych zostały przez Trybunał Sprawiedliwości uznane za niezgodne z prawem UE i naruszające swobodę przepływu towarów, ponieważ inicjowane i zarządzane były przez państwo, a nie przez producentów i ich samorządy.

Proponowane zmiany do ustawy o jakości handlowej oraz do ustawy o funduszach promocji wykazują bardzo wiele zbieżności z negatywnie ocenionymi przez Trybunał Sprawiedliwości przypadkami irlandzkim i niemieckim.

Wprawdzie państwa członkowskie UE mogą wyjątkowo wprowadzać przeszkody dla swobody przepływu towarów, ale muszą je uzasadnić nadrzędnymi wymogami, takimi jak porządek publiczny, zdrowie publiczne czy ochrona konsumentów. Ponadto wprowadzane ograniczenia muszą być proporcjonalne i adekwatne do zamierzonego celu i nie mogą stanowić ukrytej dyskryminacji. Uzasadnienie do projektu zmian do ustawy o jakości handlowej wspomina o preferencjach konsumentów i ich zainteresowaniu pochodzeniem żywności, ale nie przedstawia jasnych argumentów przemawiających za koniecznością wprowadzenia zmian do ustawy. Projektodawca zdecydował się jednak przedstawić projekt ustawy Komisji Europejskiej do oceny w trybie notyfikacji przepisów technicznych i zawiesić prace nad projektem do czasu jego akceptacji przez Komisję (Komisja powinna się wypowiedzieć do 24 października 2016 r.).

Zmiany w ustawie o funduszach promocji

Uzasadnienie do projektu zmian w ustawie o funduszach promocji w ogóle nie dostrzega europejskiego aspektu regulacji, mimo że projekt zawiera analogiczne przepisy dotyczące cech produktów jak planowana nowelizacja ustawy o jakości handlowej.

Projekt zmiany w ustawie o funduszach promocji dotyczy nawet liczniejszych zagadnień prawa UE niż projekt zmian do ustawy o jakości handlowej. Mamy w nim do czynienia nie tylko z dużym ryzykiem naruszenia swobody przepływu towarów, ale też z przepisami technicznymi dotyczącymi produktów (które nie zostały notyfikowane Komisji).

Fundusze promocji produktów rolno-spożywczych są finansowane z obowiązkowych składek producentów i przetwórców. Przechowywane są na kontach Agencji Rynku Rolnego – organu publicznego, który również prowadzi nadzór nad ich wydatkowaniem. Minister Rolnictwa powołuje i odwołuje członków komisji zarządzających funduszami.

Trybunał Sprawiedliwości UE w cytowanych powyżej wyrokach podkreślił, że podmioty ustanowione przepisami krajowymi, których finansowanie dokonywane jest z obowiązkowych składek nałożonych prawem krajowym na producentów, nie korzystają z takiej swobody w zakresie promocji produkcji krajowej jak producenci lub ich dobrowolne organizacje. Ponieważ działanie tych podmiotów należy przypisać państwu członkowskiemu, muszą one przestrzegać zasad dotyczących swobody przepływu towarów w Unii Europejskiej i nie mogą tworzyć środków podobnych do ograniczeń ilościowych ani dyskryminować produktów pochodzących z innych państw członkowskich na rzecz promocji produktów krajowych.

Ponadto środki posiadane przez fundusze promocji produktów rolno-spożywczych mogą być postrzegane jako środki publiczne zarządzane przez podmiot publiczny. Obowiązek dokonywania płatności na rzecz funduszy jest bowiem nałożony ustawą, do płatności tych stosują się przepisy Ordynacji podatkowej i egzekwowane są one w trybie egzekucji administracyjnej. Działania promocyjne i szkoleniowe na rzecz określonych beneficjentów mają dla nich charakter przysporzenia. Ponadto sprzyjają one produkcji towarów pochodzenia krajowego. Projektowane zmiany mogą więc wpłynąć negatywnie na swobodę przepływu towarów i zakłócać konkurencję między państwami członkowskimi. Z powyższych względów proponowane przepisy mają cechy pomocy państwa dla krajowych producentów. Tymczasem Traktat o funkcjonowaniu UE stanowi, że wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi. Jeżeli Komisja Europejska stwierdzi, że pomoc przyznana jest bezprawnie (nie jest z nią skonsultowana) oraz że jest ona niezgodna ze wspólnym rynkiem, może nakazać zwrot pomocy od beneficjentów.

Należy również wspomnieć, że ograniczenie promocji produktów rolno-spożywczych do produktów o charakterze narodowym, definiowanych w projekcie ustawy, może być uznane za zakazaną na mocy art. 18 Traktatu o funkcjonowaniu UE dyskryminację produktów z innych państw członkowskich, a przecież postanowienia Traktatu dotyczące wspólnej organizacji rynków rolnych UE wyraźnie zakazują dyskryminacji między producentami wewnątrz Unii.

Ocena projektów

Promocja krajowych produktów (rolno-spożywczych i innych) występuje chyba we wszystkich państwach członkowskich UE. Jeżeli elementy tej promocji są efektem działań producentów i ich organizacji, nie są to działania zakazane prawem Unii Europejskiej. Jeżeli jednak państwo (lub podmioty stanowiące jego emanację) zaczyna jawnie wspierać takie działania, zaczynamy mieć do czynienia z naruszeniem swobody przepływu towarów. Jeżeli państwo określa cechy promowanych towarów, pojawia się dodatkowo problem przepisów technicznych i obowiązku ich notyfikacji Komisji Europejskiej. Jeżeli państwo angażuje środki publiczne w celu wsparcia wybranych przedsiębiorców lub sektorów produkcji, z dużym prawdopodobieństwem można mówić o problemie pomocy publicznej i konieczności jej konsultacji z Komisją Europejską.

Z powyższych względów należy sądzić, że proponowany pakiet ustaw jest działaniem państwa, które zbyt głęboko ingeruje w rynek i narusza prawa UE.

dr Ewa Butkiewicz, praktyka life science i postępowań regulacyjnych kancelarii Wardyński i Wspólnicy

Agnieszka Kraińska, praktyka prawa europejskiego kancelarii Wardyński i Wspólnicy