Planowanie inwestycji a działalność wywołująca bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku
Nie można za „działalność” wywołującą bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku uznać planowania i przygotowania przedsięwzięcia.
Wyrok NSA z 9 sierpnia 2013 r., II OSK 685/12
Celem ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie („ustawa szkodowa”) jest ochrona przyrody przed rezultatami szkodliwej działalności człowieka. Co do zasady podmiot korzystający ze środowiska, który swoimi działaniami powoduje zagrożenie dla środowiska lub wyrządza w nim szkodę, zobowiązany jest do niezwłocznego podjęcia działań zapobiegawczych lub naprawczych. Odpowiedni organ może, za pomocą decyzji, zobowiązać inwestora do podjęcia takich określonych działań.
O wydanie decyzji zobowiązującej do podjęcia działań zapobiegawczych lub naprawczych w odniesieniu do planowanej budowy zbiornika zaporowego starała się organizacja ekologiczna. Organizacja ta wystosowała do właściwego Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska pismo informujące o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w stosunku do chronionych siedlisk przyrodniczych i gatunków chronionych.
Spór, który został ostatecznie rozstrzygnięty przez Naczelny Sąd Administracyjny, dotyczył daty, w której wystąpiło bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku. Zdaniem organizacji ekologicznej była to data podpisania umowy na wykonanie raportu oddziaływania ww. przedsięwzięcia na środowisko. Pogląd ten zakwestionował zarówno Regionalny, jak i Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Sprawa trafiła ostatecznie do NSA.
Trudno mówić o szkodzie, skoro wpływ planowanej inwestycji na środowisko jest dopiero badany we właściwym postępowaniu
Przystępując do analizy przedmiotowej sprawy, NSA dokonał wykładni trzech definicji legalnych formułowanych przez ustawę szkodową: „szkody w środowisku”, „bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku” oraz „działalności”.
„Szkoda w środowisku” oznacza negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska. Art. 6 pkt 1 ustawy szkodowej stanowi, że „bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku” oznacza wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości.
W omawianej sprawie organizacja ekologiczna wskazywała, że planowane przedsięwzięcie wywrze szkodliwy wpływ na gatunki chronione lub chronione siedliska przyrodnicze. Ustawodawca, definiując tego rodzaju szkodę, zaznaczył, że nie obejmuje ona uprzednio zidentyfikowanego negatywnego wpływu, wynikającego m.in. z działania podmiotu zgodnego z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. W chwili wystąpienia przez organizację ekologiczną z wnioskiem do RDOŚ postępowanie w przedmiocie wydania takiej decyzji było dopiero w toku (uzyskanie decyzji było niezbędne do realizacji inwestycji).
Jak podnosiły organy, jednym z elementów postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zbadanie wpływu zamierzonego przedsięwzięcia na środowisko. Gdyby taki negatywny wpływ został zidentyfikowany, organ wydający decyzję określiłby w niej działania, które inwestor byłby zobowiązany wykonać, by inwestycja mogła być realizowana. Tym samym przepisy ustawy szkodowej zostałyby wyłączone.
Organizacja ekologiczna kwestionowała zasadność twierdzenia organów administracji, zgodnie z którym rozpatrzenie jej wniosku jest uzależnione od wyników postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazywała ponadto brak wyraźnej podstawy prawnej dla formułowania takiej zależności.
Ustawę szkodową, zgodnie z jej art. 2 ust. 1 pkt. 1 i 2, stosuje się do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, spowodowanego przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku, a także do innych działań podmiotu korzystającego ze środowiska, jeżeli dotyczą gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych i wystąpiły z winy podmiotu korzystającego ze środowiska. Organizacja ekologiczna podnosiła, że zastosowanie w przedmiotowej sytuacji znajduje punkt drugi przywołanego przepisu, gdyż budowa zbiornika będzie skutkowała zniszczeniem siedlisk i gatunków chronionych.
Planowanie inwestycji to jeszcze nie działalność
Zdaniem organów, skoro wnioskodawca nie rozpoczął eksploatacji zbiornika ani nawet nie przystąpił do prac budowlanych, nie można mówić o prowadzeniu przez niego działalności powodującej ryzyko wystąpienia szkody w środowisku. Za działalność taką nie można bowiem uznać prac projektowych czy przygotowawczych. Uzyskiwanie stosownych decyzji lub uzgodnień administracyjnych nie daje przecież gwarancji realizacji planowanej inwestycji. Data wskazana przez organizację stanowiła datę przygotowania jednego z dokumentów potrzebnych do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Inwestor nie prowadził wówczas żadnych czynności stanowiących bezpośrednią ingerencję w środowisko.
Organizacja ekologiczna podnosiła, że w niniejszej sprawie zniszczenie siedlisk i gatunków podlegających ochronie jest pewnym następstwem realizacji planowej budowy zbiornika zaporowego. Powołując się na zasadę kierowania się interesem społecznym oraz zapisy prawa wspólnotowego, organizacja argumentowała konieczność ochrony środowiska przed zagrożeniem szkodą, zarówno rzeczywistym, jak i potencjalnym.
Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w całości poglądy sądu I instancji w niniejszej sprawie. Działalność w rozumieniu ustawy szkodowej polega na wykonywaniu konkretnych działań w elementach przyrodniczych powodujących zagrożenie szkodą. Identyfikacji zagrożeń związanych z realizacją planowanych inwestycji służy postępowanie oceniające oddziaływanie planowego przedsięwzięcia na środowisko, uregulowane odrębną ustawą, tj. ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Nie sposób nie zgodzić się ze stanowiskiem obu sądów. Prawodawca przewidział dwie odrębne regulacje dla dwóch różnych sytuacji. Jeśli dane przedsięwzięcie jest w fazie projektowej, a do jego realizacji konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przeprowadzana jest ocena oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko. Po jej przeprowadzeniu właściwy organ może nałożyć na inwestora obowiązki dokonania pewnych czynności, których celem jest zniwelowanie szkody będącej skutkiem realizacji danego przedsięwzięcia. Zgłosić, że doszło do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w rozumieniu ustawy szkodowej, można dopiero wtedy, gdy działania podmiotu stanowią faktyczną ingerencję w elementy przyrodnicze (a więc gdy przykładowo prowadzone są prace budowlane czy eksploatacyjne). Jednoczesne stosowanie przepisów obu ustaw do tego samego stanu faktycznego jest niedopuszczalne.
Bartosz Kuraś, praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy
