Ograniczenie prawa do wynagrodzenia szkody wywołanej przez władzę publiczną zgodne z Konstytucją
Aby móc dochodzić odszkodowania za szkodę wyrządzoną prawomocnym orzeczeniem sądu cywilnego, trzeba wcześniej uzyskać potwierdzenie jego oczywistej i rażącej niezgodności z prawem. Warunek ten nie narusza Konstytucji i nie jest nadmiernym obciążeniem. Z tym ostatnim poglądem Trybunału Konstytucyjnego trudno się zgodzić.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 października 2015 r. (SK 9/13)
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27 października 2015 r. (SK 9/13) stwierdził, że art. 4171 § 2 zd. 1 k.c. rozumiany w ten sposób, że naprawienia szkody wyrządzonej przez wydanie prawomocnego orzeczenia sądu cywilnego można żądać po stwierdzeniu jego oczywistej i rażącej niezgodności z prawem, które ma zarazem charakter obiektywny, jest zgodny z art. 77 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok Trybunału jest zgodny z zaprezentowanymi w sprawie stanowiskami Prokuratora Generalnego oraz Sejmu.
Tytułem wstępu wypada przypomnieć, że art. 77 ust. 1 Konstytucji przewiduje – nieznane wcześniej w polskiej tradycji ustrojowej – prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Kodeks cywilny zawiera jednak dodatkowy warunek ubiegania się o odszkodowanie w takiej sytuacji: art. 4171 § 2 zd. 1 k.c. stanowi bowiem, że naprawienia szkody wyrządzonej przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji można żądać dopiero po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem.
Wspomniany przepis wymaga więc uzyskania tzw. prejudykatu, czyli uprzedniego rozstrzygnięcia wydanego w odpowiednim trybie, które punktując ową niezgodność z prawem będzie stanowić podstawę orzekania w postępowaniu odszkodowawczym. W przypadku decyzji administracyjnych za prejudykat przyjąć przede wszystkim należy wydaną w ramach postępowania nadzorczego decyzję stwierdzającą jedną z kwalifikowanych wad kontrolowanej decyzji wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w sprawach cywilnych prejudykatem będzie wydane w odpowiednim trybie orzeczenie stwierdzające oczywistą i rażącą niezgodność z prawem prawomocnego orzeczenia sądu cywilnego. Chodzi zatem o rozstrzygnięcia wydane na podstawie art. 4241 i nast. k.p.c. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą prejudykatami w sprawie o odszkodowanie za wydanie prawomocnego orzeczenia sądu cywilnego będą orzeczenia Sądu Najwyższego wydane bądź to na skutek wniesionej skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, bądź to w wyniku rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej, wyraźnie wskazujące na kwalifikowane naruszenie prawa w prawomocnym orzeczeniu sądu cywilnego.
Warto zatem zauważyć, że przesłanką wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez wydanie prawomocnego orzeczenia sądu cywilnego nie jest powszechnie pojmowana bezprawność orzeczenia sądu cywilnego, która występuje w każdym przypadku uchylenia rozstrzygnięcia sądu cywilnego w zwykłym toku instancji lub na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej, lecz kwalifikowana niezgodność z prawem stwierdzona w odpowiednim postępowaniu. W praktyce oznacza to, że nie w każdym przypadku możliwe będzie dochodzenie odszkodowania od Skarbu Państwa za wydanie wywołującego szkodę prawomocnego orzeczenia sądu cywilnego naruszającego normy materialne lub procesowe.
Tło sprawy SK 9/13
Omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjny bierze swoje źródło w sprawie z zakresu prawa pracy, na skutek prawomocnego zakończenia której wypłacono skarżącemu sumę pieniężną w związku z nieprawidłowym rozwiązaniem umowy o pracę za wypowiedzeniem. W sprawie tej pozwany wniósł jednak skargę kasacyjną, w wyniku rozpoznania której Sąd Najwyższy uchylił wyrok sądu II instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd II instancji odrzucono pozew związku zawodowego, oddalono powództwo skarżącego i na wniosek restytucyjny pozwanego zgłoszony w postępowaniu przed sądem II instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy nakazano skarżącemu zwrot wypłaconej sumy. W rezultacie wyegzekwowano od skarżącego pewną część zasądzonej należności. Jednakże na skutek wniesionej przez skarżącego skargi kasacyjnej od tego rozstrzygnięcia Sąd Najwyższy uchylił ponowny wyrok sądu II instancji w części zasądzającej zwrot wypłaconej sumy i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując jednocześnie, że wniosek restytucyjny pozwanego powinien był być sformułowany w skardze kasacyjnej, a nie na etapie ponownego rozpoznania sprawy przez sąd II instancji – tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji postępowanie egzekucyjne zostało umorzone, a przy kolejnym ponownym rozpoznaniu sprawy sąd II instancji odrzucił wniosek restytucyjny pozwanego.
W tak zarysowanym stanie faktycznym skarżący wystąpił z roszczeniem odszkodowawczym przeciwko Skarbowi Państwa na podstawie art. 4171 § 2 k.c., jako źródło szkody wskazując wyrok sądu II instancji wydany przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględniający wniosek restytucyjny pozwanego i nakazujący skarżącemu zwrot wypłaconej mu kwoty. Jako stosowny prejudykat skarżący wskazał drugie orzeczenie Sądu Najwyższego wydane w sprawie. Sąd I instancji uznał roszczenie odszkodowawcze skarżącego za uzasadnione. Jednakże sąd II instancji zmienił wyrok i oddalił powództwo o zapłatę odszkodowania z uwagi na to, że naruszenie prawa przez sąd II instancji ponownie rozpoznającej sprawę pracowniczą nie zostało określone w drugim wyroku Sądu Najwyższego jako kwalifikowane i rażące. Niewynikający bowiem wprost z art. 338 § 1 k.p.c. nakaz zgłoszenia wniosku restytucyjnego w skardze kasacyjnej został wyeksplikowany dopiero przez Sąd Najwyższy w drugim wyroku wydanym w sprawie pracowniczej, a zatem przed wydaniem wyroku sądu II instancji uwzględniającego wniosek restytucyjny pozwanego. Tym samym nie doszło do rażącego i oczywistego naruszenia prawa w ww. wyroku sądu II instancji.
Skarżący wniósł skargę konstytucyjną, w której zarzucił niezgodność art. 4171 § 2 k.c. z art. 77 ust. 1 Konstytucji oraz niezgodność art. 4241a § 2 k.p.c. z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny ograniczył rozpoznanie skargi wyłącznie do zbadania, czy art. 4171 § 2 zd. 1 k.c. rozumiany w ten sposób, że naprawienia szkody wyrządzonej przez wydanie prawomocnego orzeczenia sądu cywilnego można żądać po stwierdzeniu jego oczywistej i rażącej niezgodności z prawem, które ma zarazem charakter obiektywny, jest zgodny z art. 77 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W pozostałym zaś zakresie Trybunał – jako sąd prawa – umorzył postępowanie, ponieważ badanie konstytucyjności całego art. 4171 § 2 k.c. oraz art. 4241a § 2 k.p.c. w kontekście niniejszej sprawy wiązałoby się z oceną jej okoliczności. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 4171 § 2 zd. 1 k.c. rozumiany w ww. zakresie jest zgodny z konstytucyjnym prawem do odszkodowania za działanie organu władzy publicznej.
Ograniczenie prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez władzę publiczną
Odnotować należy, że Trybunał Konstytucyjny w swej analizie doszedł do wniosku, że rozumienie niezgodności z prawem z art. 4171 § 2 zd. 1 k.c. jako kwalifikowanego, rażącego i oczywistego naruszenia prawa przez sąd w prawomocnie wydanym orzeczeniu stanowi ograniczenie prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Trybunał uznał, że owo ograniczenie polega na zmodyfikowaniu przesłanek odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone jednostkom i sprowadza się do wprowadzenia dodatkowych wymogów w postaci oczywistego, poważnego czy wyjątkowego charakteru naruszenia prawa przez sąd w tzw. bezprawiu judykacyjnym. Sędziowie Trybunału Konstytucyjnego nawiązali przy tym do wcześniejszych wyroków Trybunału z 27 września 2012 r. (SK 4/11) oraz z 1 kwietnia 2008 r. (SK 77/06).
W omawianym wyroku zwraca się bowiem uwagę na to, że eksponowana przez art. 77 ust. 1 Konstytucji przesłanka niezgodności z prawem stanowi suwerenne i autonomiczne pojęcie konstytucyjne, które nie może podlegać interpretacji z punktu widzenia pojęcia bezprawności funkcjonującego w dogmatyce prawa cywilnego. Trybunał nawiązał zatem do bogatego i jednolitego orzecznictwa Sądu Najwyższego w tym zakresie i stwierdził, że niezgodnością z prawem prawomocnego orzeczenia będzie tylko oczywiste naruszenie przepisu, tj. elementarne, niepodlegające żadnej dyskusji, narzucające się każdemu prawnikowi, bez względu na wybrany sposób jego interpretacji. Poza tym podkreślenie rażącego charakteru niezgodności wzmacnia dodatkowo powagę zaistniałych uchybień w zakresie skutków wobec uczestników postępowania.
Ograniczenie dopuszczalne i proporcjonalne
Po stwierdzeniu, że istnieje ograniczenie konstytucyjnego prawa do odszkodowania za szkodę wyrządzoną niezgodnym z prawem działaniem organu władzy publicznej, Trybunał Konstytucyjny musiał zbadać, czy odpowiada ono wymogom z art. 31 ust. 3 Konstytucji, czyli czy jest niezbędne w demokratycznym państwie prawnym dla ochrony porządku publicznego, ochrony środowiska, ochrony zdrowia i moralności publicznej albo ochrony praw i wolności innych osób.
Sędziowie Trybunału Konstytucyjnego uznali, że kreowanie przez ustawodawcę efektywnego mechanizmu dochodzenia naprawienia szkód wynikłych z niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej nie może być oderwane od takich wartości konstytucyjnych jak ochrona zaufania jednostki do państwa i prawa oraz pewność prawa. Podniesiono, że niedoskonały i posługujący się abstrakcyjnymi normami system prawa nie jest stanie wskazywać precyzyjnych rozwiązań we wszystkich możliwych stanach faktycznych. W związku z tym konieczne jest takie konstruowanie sądowego wymiaru sprawiedliwości, w którym zapewni się dyskrecjonalną władzę sędziemu, a zatem zagwarantuje się pewne pole swobodnej interpretacji prawa i podejmowania decyzji przez sędziów. Tak więc wąskie rozumienie niezgodności z prawem w postaci kwalifikowanej niezgodności z przepisem prawa ma na celu ochronę niezawisłości sędziowskiej z art. 178 Konstytucji. To zaś doprowadziło Trybunał Konstytucyjny do uznania, że omawiane ograniczenie konstytucyjnego prawa do odszkodowania uzasadnione jest ochroną sądowego wymiaru sprawiedliwości, który stanowi niezbędną gwarancję zachowania porządku publicznego, o którym mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Przed stwierdzeniem konstytucyjności omawianego rozumienia art. 4171 § 2 zd. 1 k.c. Trybunał musiał przeprowadzić jeszcze test proporcjonalności, by sprawdzić, czy rzeczone ograniczenie konstytucyjnego prawa do odszkodowania nie nakłada na podmioty praw i obowiązków nadmiernych i nieadekwatnych ciężarów. Trybunał Konstytucyjny w swej analizie stwierdził, że omawiane rozumienie art. 4171 § 2 zd. 1 k.c. nie jest nadmiernym ograniczeniem praw do odszkodowania z art. 77 ust. 1 Konstytucji, ponieważ posługuje się obiektywnym – choć opisywanym przy użyciu nieostrych pojęć – kryterium niezgodności z prawem niewprowadzającym elementu subiektywnej oceny orzeczenia lub orzekania w danej sprawie cywilnej. W rezultacie sędziowie Trybunału Konstytucyjnego skonstatowali, że omawiane ograniczenie jest proporcjonalne i zasadne.
Wątpliwa proporcjonalność ograniczenia
Niewątpliwie należy zgodzić się z Trybunałem Konstytucyjnym, że konstruowanie tak ważnego aspektu porządku publicznego, jakim jest szeroko pojęty sądowy wymiar sprawiedliwości, w tym takie jego elementy jak niezawisłość sędziowska i dyskrecjonalna władza sędziów, może uzasadniać ograniczanie poszczególnych praw konstytucyjnych. Niemniej jednak przeprowadzony przez Trybunał Konstytucyjny test proporcjonalności nie jest przekonujący. Nadmierność ciężaru takiego ograniczenia sprowadza się do praktycznej trudności w uzyskaniu stosownego prejudykatu w sądowej sprawie cywilnej. Niezwykle rzadkie i trudne do uzyskania są bowiem orzeczenia Sądu Najwyższego uwzględniające skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia czy też orzeczenia Sądu Najwyższego wydane w rozpoznaniu skargi kasacyjnej, które wyraźnie stwierdzałyby kwalifikowaną niezgodność z prawem. Dlatego też nie sposób uznać, że ograniczenie z art. 4171 § 2 zd. 1 k.c. narzucone na potencjalnie uprawnionych do odszkodowania jest adekwatne do stopnia trudności otrzymania stosownego prejudykatu, posługującego się obiektywnym kryterium niezgodności z prawem.
Zważyć wypada, że eksponowany przez Trybunał Konstytucyjny argument ryzyka wystąpienia nadmiernej ilości pozwów odszkodowawczych przy odejściu od wąskiego rozumienia art. 4171 § 2 zd. 1 k.c., co zagrażałoby niezawisłości sędziowskiej i zaufaniu jednostki do państwa i prawa, jest przesadzony. Nawet gdyby doszło do masowego składania pozwów o zapłatę odszkodowania, nie oznacza to wcale, że wszystkie zostałyby uwzględnione. Wówczas sądy w postępowaniach odszkodowawczych przy ustalaniu przesłanek odpowiedzialności Skarbu Państwa badałyby adekwatny związek przyczynowy, gdzie mogłyby kierować się obiektywnymi kryteriami kwalifikowanej niezgodności z prawem i analizowałyby, czy w danej sprawie sędziowie mogli dokonać różnych ocen danej sprawy. Dopiero w przypadku uznania, że różne oceny i decyzje sądów nie były dopuszczalne, zasadne byłoby zasądzenie odpowiedniego odszkodowania. Tak więc niezawisłość sędziowska i dyskrecjonalna władza sędziego byłyby chronione poprzez poddanie orzekania w danej sprawie pod ocenę niezawisłych sądów, kierujących się w swej analizie tymi samymi obiektywnymi kryteriami. Z tego powodu wymóg uzyskania stosownego prejudykatu wskazującego kwalifikowaną niezgodność z prawem prawomocnego orzeczenia sądu cywilnego trzeba oceniać jako zbyt daleko idące ograniczenie prawa z art. 77 ust. 1 Konstytucji, gdyż tożsame obiektywne kryterium kwalifikowanej niezgodności z prawem mogłoby być badane w postępowaniu odszkodowawczym bez wymogu uzyskania wspomnianego prejudykatu.
Praktyczne znaczenie wyroku
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 października 2015 r. (SK 9/13) stanowi potwierdzenie dotychczasowej linii orzeczniczej Trybunału co do zasadnego charakteru wąskiego rozumienia niezgodności z prawem będącej przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną prawomocnym orzeczeniem sądu cywilnego. Jednocześnie potwierdzone zostało – prezentowane w orzecznictwie Sądu Najwyższego – jednolite rozumienie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu cywilnego jako kwalifikowanego, rażącego i oczywistego naruszenia prawa. Tym samym wciąż nie każda szkoda wyrządzona wydanym z naruszeniem prawa prawomocnym orzeczeniem sądu cywilnego będzie podlegała naprawieniu, a jedynie taka, która zaistniała w wyniku wydania prawomocnego orzeczenia sądu cywilnego, w stosunku do którego Sąd Najwyższy stwierdził kwalifikowaną niezgodność z prawem w postępowaniu ze skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia lub w rozpoznaniu wniesionej skargi kasacyjnej.
Takie ograniczenia kłócą się z elementarnym poczuciem sprawiedliwości w demokratycznym państwie prawnym. Wbrew stanowisku Trybunału Konstytucyjnego takie ograniczenia nie wzmacniają poczucia zaufania jednostki do państwa i prawa, ale wywołują sprzeciw i poczucie braku odpowiedzialności sądów za błędy popełnione w toku orzekania i w orzeczeniach wydanych w sprawach cywilnych.
Radosław Wiśniewski, praktyka reprywatyzacyjna kancelarii Wardyński i Wspólnicy
