Odpowiedzialność władzy publicznej w procesie inwestycji budowlanej
Proces inwestycyjny w działalności deweloperskiej jest uzależniony od rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Proces inwestycyjny składa się przy tym z szeregu następujących po sobie etapów i dopiero pozytywne zakończenie jednego z nich umożliwia przystąpienie do kolejnego.
Jeżeli na danym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, rozpoczęcie inwestycji budowlanej wymaga uzyskania decyzji organów gminy o warunkach zabudowy oraz decyzji starosty o pozwoleniu na budowę. Jeżeli taki plan obowiązuje, wystarczy sama decyzja o pozwoleniu na budowę. Uzyskanie pozwolenia na budowę wymagać może dodatkowo uzyskania przez inwestora szeregu pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Zakończenie inwestycji budowlanej i rozpoczęcie użytkowania obiektu budowlanego łączy się zaś z koniecznością zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku bądź z koniecznością uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Rolą organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz organów nadzoru budowlanego (inspektorzy nadzoru budowlanego) jest nadzór i dbanie, aby proces budowlany przebiegał zgodnie z przepisami prawa. Organy administracji posiadają instrumenty prawne umożliwiające wypełnianie powyższych zadań, takie jak możliwość wydania postanowienia w sprawie wstrzymania robót budowlanych czy też decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości w obiekcie budowlanym bądź nakazującej jego rozbiórkę.
Przeprowadzenie procesu budowlanego łączy się oczywiście z koniecznością poniesienia przez inwestora znacznych nakładów finansowych, zawarcia szeregu umów i zaciągnięcia zobowiązań finansowych. Do takich kosztów należą koszty pozyskania terenu pod inwestycję, koszty usług geodezyjnych i architektonicznych, koszty materiałów budowlanych i sprzętu, jak również koszty obsługi osobowej inwestycji i jej zabezpieczenia. Przed przystąpieniem do inwestycji budowlanej inwestor sporządza biznesplan, w którym określa ramy czasowe planowanej inwestycji, jej koszty, planowany zysk i źródła finansowania. Biznesplan jest również podstawą pozyskania źródła finansowania, w postaci np. kredytu bankowego.
Wadliwe funkcjonowanie administracji architektoniczno-budowlanej i niewłaściwe korzystanie z przysługujących jej instrumentów prawnych wpływać może bezpośrednio na przebieg procesu inwestycyjnego, prowadząc do jego przerwania bądź nawet zakończenia wbrew woli inwestora. Każde zaś przerwanie bądź przedwczesne zakończenie inwestycji budowlanej prowadzić będzie do powstania szkody inwestora.
Wadliwe działania i zaniechania organów władzy publicznej w procesie architektoniczno-budowlanym mogą wiązać się z przewlekłym prowadzeniem postępowań administracyjnych, bezpodstawnym odmawianiem wydania decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o pozwoleniu na budowę, ale również z wydaniem decyzji wadliwych, które mogą zostać następnie usunięte z obrotu prawnego, co może prowadzić nawet do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego.
O tym, że wadliwe działania organów administracji architektoniczno-budowlanej nie stanowią pojedynczych przypadków, niech świadczy raport Najwyższej Izby Kontroli z 9 marca 2016 r. o wynikach kontroli w wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektów mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą [do pobrania na stronie NIK]. Raport ten wskazał na szereg naruszeń w działaniach organów administracji, takich jak nierzetelne prowadzenie postępowań, dokonywanie różnych rozstrzygnięć w sprawach o podobnym charakterze czy też trudności z interpretacją przez organy przepisów prawa budowlanego.
Szkoda inwestora może przybierać różne postaci w zależności od tego, na jakim etapie nastąpiła, jakie były aktualne uwarunkowania rynkowe oraz w jakiej sytuacji faktycznej i majątkowej ostatecznie znalazł się inwestor. W orzecznictwie sądowym przez szkodę rozumie się różnicę między obecnym stanem majątkowym poszkodowanego a tym stanem, jaki zaistniałby, gdyby nie wystąpiło zdarzenie wywołujące szkodę. Szkoda zgodnie z art. 361 k.c. może obejmować zarówno straty (damnum emergens), jak i korzyści, których inwestor nie uzyskał (lucrum cessans).
Szkodą mogą być zarówno poniesione przez inwestora dodatkowe koszty związane z koniecznością przerwania inwestycji (takie jak koszty zabezpieczenia placu budowy, koszty niewywiązania się z zobowiązań wobec podwykonawców czy dostawców materiałów budowlanych, koszty związane z naprawieniem szkody nabywców lokali w związku z nieterminowym oddaniem budynku do użytkowania), jak i zmniejszony zysk z inwestycji, w porównaniu z hipotetycznym zyskiem, jaki mógłby zostać osiągnięty z inwestycji w przypadku, gdyby nie nastąpiły wadliwe działania administracji publicznej i możliwa była wcześniejsza komercjalizacja inwestycji. Szkodą mogą być również dodatkowe koszty, które inwestor musiał ponieść w związku z obsługą pozyskanego finansowania.
Wysokość szkody inwestora wiąże się również nierozerwalnie ze zmieniającą się sytuacją rynkową i zmieniającymi się cenami nieruchomości. Szkoda powstanie, gdy w hipotetycznym okresie sprzedaży inwestycji ceny nieruchomości były wyższe niż w dacie, gdy nastąpiła faktyczna sprzedaż opóźnionej inwestycji. Szkodą będzie zaś różnica w cenie.
W zależności od charakteru bezprawnych działań organów administracji publicznej roszczenia odszkodowawcze inwestora budowlanego mogą być oparte na podstawie art. 417 k.c. albo art. 4171 § 2 bądź § 3 k.c.
Odpowiedzialność władzy publicznej w wyżej opisanych przypadkach wywodzona jest w szczególności w oparciu o przepisy art. 4171 § 2 bądź § 3 k.c. z uwagi na wydanie wadliwej ostatecznej decyzji administracyjnej, bądź jej niewydanie. Wymaga to jednak uzyskania we właściwym postępowaniu prejudykatu – stwierdzenia niezgodności z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej, bądź jej niewydania, gdy obowiązek jej wydania wynikał z przepisów prawa. Takim prejudykatem może być wyrok sądu administracyjnego wydany na podstawie art. 145 czy art. 145a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi czy też np. decyzja stwierdzająca na podstawie art. 156 k.p.a. nieważność innej decyzji administracyjnej, będącej podstawą odpowiedzialności władzy publicznej. Takim prejudykatem będzie również rozstrzygnięcie sądu administracyjnego stwierdzające przewlekłość postępowania administracyjnego.
Jeżeli inwestor uzyska we właściwym postępowaniu np. orzeczenie uchylające wadliwe rozstrzygnięcia nakazujące wstrzymanie prac budowlanych, będzie mógł domagać się naprawienia szkody spowodowanej faktycznym przestojem na budowie. Pamiętać jednak należy, że samo uzyskanie prejudykatu nie skutkuje automatycznym obciążeniem odpowiedzialnością podmiotu władzy publicznej. Konieczne jest bowiem wykazanie pozostałych przesłanek odpowiedzialności, jakimi są szkoda oraz związek przyczynowy między szkodą a wadliwym działaniem / zaniechaniem władzy publicznej.
W orzecznictwie Sądu Najwyższego wskazuje się natomiast, że art. 417 k.c. będzie mógł stanowić podstawę odpowiedzialności wyłącznie w odniesieniu do nieostatecznych decyzji administracyjnych. W przypadku dochodzenia naprawienia szkody w tym trybie konieczne będzie jednak wykazanie wszystkich przesłanek odpowiedzialności, a więc również wykazanie, że działania / zaniechania władzy publicznej miały charakter bezprawny.
Postępowania sądowe mające na celu naprawienie szkód spowodowanych wadliwymi działaniami organów administracji publicznej w procesie inwestycji budowlanych mają charakter dość skomplikowany. Wynika to z tego, że poszkodowany musi wykazać szereg okoliczności hipotetycznych, jakie zaistniałyby, gdyby organy administracji działały prawidłowo. Poszkodowany musi wykazać, że posiadał wystarczające środki na realizację inwestycji, że z bardzo dużym prawdopodobieństwem udałoby mu się dokończyć budowę w zakładanym terminie oraz znaleźć nabywców, którzy gotowi byliby zapłacić cenę przez niego oczekiwaną. W postępowaniu konieczny jest udział biegłych sądowych różnych specjalizacji – ds. wyceny nieruchomości, architektury, urbanistyki, budownictwa czy też rachunkowości i finansów przedsiębiorstw.
Pomimo trudności, jakie wiążą się z dochodzeniem roszczeń odszkodowawczych dotyczących inwestycji budowlanych, należy pamiętać, że działania takie nie tylko mogą doprowadzić do naprawienia szkody, ale mają też duże znaczenie edukacyjne dla administracji publicznej. Zagrożenie koniecznością zapłacenia dużego odszkodowania może spowodować, że organy administracji zaczną podejmować działania naprawcze wewnątrz swoich organizacji w celu wyeliminowania wadliwych działań w przyszłości.
Leszek Zatyka, praktyka reprywatyzacyjna kancelarii Wardyński i Wspólnicy
