Obowiązek sporządzenia przeglądu ekologicznego powinien być uzasadniony
Organy ochrony środowiska dysponują pewnym luzem decyzyjnym w zakresie nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego. Przesłanki zastosowania takiego kosztownego dla przedsiębiorców środka powinny być jednak dobrze uzasadnione.
Przepisy ustawy Prawa ochrony środowiska określają przypadki, w których organ ochrony środowiska może zobowiązać prowadzącego instalację do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Zgodnie z art. 237 powołanej ustawy jest to możliwe „w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko”. To ogólne sformułowanie oznacza, że urzędnicy nie muszą udowadniać negatywnego wpływu danej instalacji na środowisko, lecz jedynie potencjalną możliwość takiego oddziaływania. Powoduje to, że obowiązek sporządzenia przeglądu ekologicznego nakładany jest zbyt często. Jest to bowiem wygodny dla organów administracji instrument zmierzający do ustalenia rodzajów oddziaływań instalacji i ich zakresu, gdyż ciężar jego opracowania i pokrycia nierzadko znaczących kosztów ponosi zobowiązany.
W piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się jednak uwagę na to, że swoboda organów administracji nie jest szeroka. Wprawdzie urzędnicy nie muszą wykazywać negatywnego oddziaływania (to przegląd ekologiczny ma potwierdzić lub wykluczyć takie oddziaływanie), jednak podejrzenie wystąpienia takiego wpływu musi być uzasadnione. Przegląd ekologiczny jest bowiem specjalistyczną ekspertyzą i przenosi obowiązek ustalenia stanu faktycznego na stronę postępowania. W rezultacie, jako wyjątek od reguły, środek ten może być stosowany wyłącznie wtedy, gdy nie da się udowodnić negatywnego oddziaływania na środowisko przy użyciu innych środków dowodowych (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 14 marca 2012 r., IV SA/Wa 1263/11, wyrok WSA w Szczecinie z 7 października 2010 r., II SA/Sz 527/10, wyrok NSA z 10 czerwca 2010 r., II OSK 971/09). W uzasadnieniu decyzji powinno zatem być wskazane, dlaczego w danej sytuacji należało przenieść obowiązek ustalenia stanu faktycznego na stronę.
Przesłanki uzasadniające zobowiązanie do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego powinny być zatem wszechstronnie i dokładnie wykazane. Organ administracji powinien w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazać, jakie przesłanki stanowią podstawę nałożenia takiego obowiązku, a przede wszystkim wyjaśnić, z jakich okoliczności wynika możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko. Uzasadnienie decyzji powinno również wykazywać, że organy administracji dokonały wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego. Organy administracji powinny również upewnić się i wykazać, czy ten sam cel nie może zostać osiągnięty przy pomocy innych środków dowodowych. Z orzecznictwa wynika też, że przesłanką nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu środowiskowego nie mogą być wyłącznie pisma i skargi mieszkańców sąsiednich nieruchomości zwracających uwagę na określone uciążliwości czy sam fakt braku przeprowadzania wymaganych pomiarów. Organ nie powinien też zobowiązywać do sporządzenia przeglądu „z ostrożności” lub w celu uzyskania dodatkowego stanowiska w sytuacji, gdy wcześniej przeprowadzone badania nie wykazały negatywnego oddziaływania.
Organy administracji powinny również dostrzegać cel, dla którego sporządzany jest przegląd ekologiczny. Wprawdzie nie mówi o tym bezpośrednio Dział V Tytułu III ustawy Prawo ochrony środowiska poświęcony przeglądom ekologicznym, lecz odpowiednich przepisów należy szukać w innych miejscach ustawy. I tak sporządzanie przeglądów ekologicznych związane jest z tworzeniem obszaru ograniczonego użytkowania (zob. art. 135 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska wprost odnoszący się do wyników przeglądu ekologicznego) lub ze stosowaniem środków przewidzianych w art. 362 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, tj. z nakładaniem obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisku lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego w przypadku negatywnego oddziaływania.
Orzecznictwo sądów wskazuje również na to, że ocena dokonywana przez organ administracji, działający wprawdzie w zakresie uznania administracyjnego, nie oznacza dowolności podejmowanych rozstrzygnięć. Stąd istotność uzasadnienia decyzji, w której organ musi wskazać, jakie zindywidualizowane przesłanki przesądziły o nałożeniu obowiązku. Wadliwe uzasadnienie decyzji nie pozwala bowiem na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechań przy wyjaśnianiu stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 17 marca 2011 r., II SA/Wr 445/10).
Organ powinien również wyjaśnić, dlaczego nie wystarczą inne środki dowodowe, np. badanie próbek wód gruntowych i podziemnych oraz próbek gleby (zob. np. wyrok WSA w Szczecinie z 19 grudnia 2007 r., II SA/Sz 538/07).
W praktyce orzeczniczej pojawiło się pytanie, czy obowiązek sporządzenia przeglądu ekologicznego może zostać nałożony w sytuacji, w której negatywne oddziaływanie na środowisko zostało już stwierdzone profesjonalną analizą. WSA w Poznaniu w wyroku z 3 czerwca 2008 r. (II SA/Po 78/08) wskazał, że będzie to możliwe, gdyż „skoro istnieje kompetencja do nałożenia takiego obowiązku w przypadku ewentualności wystąpienia negatywnego wpływu instalacji na środowisko, to tym bardziej organy winny zobowiązać w tym zakresie wskazany podmiot, gdy szkodliwe oddziaływanie już istnieje, jest wykazane i bezsporne”. Należy jednak pamiętać, że w takiej sytuacji nałożenie obowiązku sporządzenia przeglądu może być niecelowe z tego względu, że negatywne oddziaływanie już zostało potwierdzone innymi środkami dowodowymi, które nie są kwestionowane i stąd wykonanie przeglądu ekologicznego będzie zbędnym obciążeniem zobowiązanego.
Elastyczność przepisów dotyczących przeglądów ekologicznych skutkuje jednak pojawianiem się stanowisk bardziej liberalnie traktujących przesłanki uzasadniające nałożenie obowiązku sporządzenia takich opracowań. Na przykład WSA w Poznaniu w wyroku z 2 kwietnia 2007 r. (III SA/Po 422/06) wskazał, że do nałożenia takiego obowiązku wystarczające są informacje uzyskane od mieszkańców sąsiadujących budynków i dane wskazujące na obecność w okolicy obiektów objętych ochroną konserwatorską, dla których sąsiedztwo obiektów opalanych węglem kamiennym jest szkodliwe.
Dominik Wałkowski, Zespół Prawa Ochrony Środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy
