Nowe przepisy dotyczące produktu ubocznego | Co do zasady

Nowelizacja ustawy o odpadach, który ma wejść w życie z początkiem 2022 r., wdraża do polskiego porządku prawnego przepisy dyrektyw tak zwanego pakietu odpadowego i stanowi krok w kierunku gospodarki o obiegu zamkniętym. Jedna z istotniejszych zmian dotyczy produktów ubocznych.

Produkty uboczne to substancje lub przedmioty powstające w wyniku procesu produkcyjnego, którego pierwotnym celem nie jest ich wyprodukowanie. Materiały takie, jeżeli spełnione zostały określone warunki, mogą być przedmiotem obrotu i zagospodarowania jako produkty uboczne, a nie odpady. Taka klasyfikacja pozwala przedsiębiorcom wykorzystywać je i obracać nimi z pominięciem rygorystycznych wymagań związanych z gospodarowaniem odpadami.

Aby jednak materiały te nie stwarzały zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi, muszą spełniać wymagania umożliwiające ich dalsze wykorzystanie zgodnie z prawem. Przepisy unijne i w ślad za nimi ustawa o odpadach określiły, że materiały takie, aby można je było uznać za produkt uboczny, muszą spełniać następujące warunki:

• ich dalsze wykorzystywanie jest pewne,
• mogą być wykorzystywane bezpośrednio bez dalszego przetwarzania, innego niż normalna praktyka przemysłowa,
• są produkowane jako integralna część procesu produkcyjnego,
• spełniają wszystkie istotne wymagania, w tym prawne, w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi, dla określonego wykorzystania tych substancji lub przedmiotów i wykorzystanie takie nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie ludzi.

Od milczącej zgody do decyzji marszałka

Pierwotnie, a zatem od wejścia w życie ustawy o odpadach z 2012 r., procedura uznania za produkt uboczny była stosunkowo prosta. Wytwórca przedmiotu lub substancji powstających w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest ich produkcja, był obowiązany przedłożyć marszałkowi województwa tzw. zgłoszenie uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny. Do zgłoszenia należało załączyć dowody potwierdzające spełnienie warunków ustawowych. Uznanie przedmiotu lub substancji za produkt uboczny następowało, jeżeli marszałek województwa w terminie trzech miesięcy od otrzymania zgłoszenia nie wyraził sprzeciwu w drodze decyzji. Pozytywny dla wytwórcy skutek powstawał zatem w wyniku tzw. milczącej zgody organu administracji.

Rys. 1. Procedura uznania za produkt uboczny w stanie prawnym obowiązującym od 23 stycznia 2013 r. do 28 sierpnia 2018 r.

W 2018 r. procedurę tę zmodyfikowano. W myśl nowych przepisów uznanie albo odmowa uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny każdorazowo wymagały aktywności marszałka województwa w drodze decyzji wydawanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego zainicjowanego zgłoszeniem dokonanym przez wytwórcę materiału, który miałby zostać uznany za produkt uboczny. Wyeliminowano zatem możliwość uznania za produkt uboczny w formie milczącej zgody. Zmiany wprowadzone nowelizacją miały charakter jedynie proceduralny – ustawodawca ani nie zmodyfikował warunków uznania za produkt uboczny, ani też nie zmienił wymagań formalnych dotyczących treści zgłoszenia.

Przed wydaniem decyzji marszałek zobowiązany był zasięgnąć opinii wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Przed wyrażeniem opinii inspektor mógł przeprowadzić kontrolę w zakresie objętym zgłoszeniem. Negatywna opinia inspektora obligowała marszałka do wydania decyzji o odmowie uznania za produkt uboczny. W przypadku opinii pozytywnej marszałek mógł zarówno wydać decyzję o uznaniu za produkt uboczny, jak i odmówić uznania. Pozytywna decyzja była wydawana na czas oznaczony, nie dłuższy niż 10 lat.

Rys. 2. Procedura uznania za produkt uboczny w stanie prawnym obowiązującym od 29 sierpnia 2018 r. do 31 grudnia 2021 r.

Nowelizacja z 2018 r. zawierała ponadto przepis, zgodnie z którym uznanie przedmiotu lub substancji za produkt uboczny, które nastąpiło przed dniem jej wejścia w życie, wygasało po upływie sześciu miesięcy od tej daty. Przedsiębiorcy, którzy korzystali z wcześniejszego uznania za produkt uboczny na podstawie milczącej zgody marszałka, aby dalej móc korzystać z tej instytucji, musieli ponownie zgłosić uznanie przedmiotu lub substancji za produkt uboczny.

Systemowo takie rozwiązanie nie było zrozumiałe, ponieważ nowelizacja w żaden sposób nie zmodyfikowała przesłanek uznania za produkt uboczny ani wymagań formalnych umożliwiających dokonanie zgłoszenia. Przedsiębiorcy zostali zatem zobowiązani, by ponownie dokonywać identycznego zgłoszenia i powtórnie wykazywać spełnienie tych samych warunków. Stosunkowo krótki okres przejściowy sześciu miesięcy, po którym wygasało uznanie za produkt uboczny, oznaczał konieczność niezwłocznego złożenia nowego zgłoszenia, aby uzyskać pozytywną decyzję, zanim wygaśnie wcześniejsze uznanie za produkt uboczny. Postępowania administracyjne jednak dłużyły się, wojewódzcy inspektorzy często negatywnie opiniowali zgłoszenia, a takie opinie były zaskarżane do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Tymczasem uznania za produkt uboczny wygasały, a przedsiębiorcy musieli traktować pozostałości poprodukcyjne jako odpad aż do czasu uzyskania pozytywnej decyzji marszałka. Przy czym „traktowanie jako odpad” nie jest tylko drobną formalnością, lecz wymaga uzyskania określonych pozwoleń i zezwoleń, wpisów do rejestrów, prowadzenia ewidencji i sprawozdawczości. W wielu przypadkach postępowania w sprawie uznania za produkt uboczny trwają do dziś, choć od wejścia w życie nowelizacji minęły ponad trzy lata.

Jak już wspomnieliśmy, sens nowelizacji przepisów nie dał się systemowo obronić w odniesieniu do już istniejących produktów ubocznych. Nowelizacja nie zmieniła bowiem warunków uznania za produkt uboczny ani wymagań dotyczących treści zgłoszenia. Z uzasadnienia nowych przepisów wynikało, że istniało ryzyko, że marszałkowie nie będą wyrażać sprzeciwów w odniesieniu do niektórych substancji i przedmiotów, co mogło skutkować błędnym uznaniem za produkt uboczny materiałów stwarzających zagrożenie, które winny być klasyfikowane na przykład jako odpady niebezpieczne. Brak prawidłowej klasyfikacji skutkował zaś tym, że takie materiały zagospodarowywano bez konieczności zachowania rygorystycznych wymagań związanych z gospodarowaniem odpadami. Trudno jednak nie odnieść wrażenia, że w praktyce przedsiębiorcy ponieśli odpowiedzialność zbiorową za potencjalne błędy urzędników. Zamiast wprowadzić możliwość punktowej weryfikacji zgłoszeń, prawodawca nakazał ponowienie zgłoszeń wszystkim zainteresowanym.

Produkt uboczny po raz trzeci

Od 1 stycznia 2022 r. czeka nas kolejna znacząca zmiana przepisów dotyczących produktów ubocznych.

Rys. 3. Procedura uznania za produkt uboczny od 1 stycznia 2022 r.

Największa różnica polega na tym, że przedmiot lub substancja spełniające warunki uznania za produkt uboczny będą produktem ubocznym z mocy prawa. Decyzja marszałka będzie jedynie to potwierdzać. Wcześniej bowiem wytwórca, dopóki nie uzyskał pozytywnej decyzji marszałka, musiał klasyfikować zgłoszony materiał jako odpad.

Katalog warunków uznania za produkt uboczny doprecyzowano poprzez wskazanie, że trzeba również spełnić szczegółowe warunki uznania za produkt uboczny, jeżeli takowe zostały określone w przepisach prawa Unii Europejskiej albo w przepisach wykonawczych do ustawy o odpadach.

W związku z deklaratoryjnym charakterem decyzji wydawanej przez marszałka od 2022 r. organ ten będzie wydawać decyzję potwierdzającą spełnienie warunków uznania za produkt uboczny albo decyzję stwierdzającą niespełnienie tych warunków. Nadal decyzja ta będzie wydawana na czas oznaczony, nie dłuższy niż 10 lat, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Podobnie jak dotychczas, negatywna opinia inspektora obligować będzie marszałka do wydania decyzji stwierdzającej niespełnienie warunków uznania za produkt uboczny.

Więcej wątpliwości niż jasności

O ile uznawanie przedmiotów lub substancji z mocy prawa za produkt uboczny jest dużym ułatwieniem dla przedsiębiorców, o tyle pozostałe rozwiązania wchodzące w życie z początkiem 2022 r. wywołują liczne wątpliwości.

Po pierwsze, zmiany wydają się zmierzać w przeciwnym kierunku niż wcześniejsza nowelizacja. Jak już wspomnieliśmy, poprzednią zmianę uzasadniano koniecznością większej kontroli nad procesem uznawania materiałów za produkty uboczne. Istniało bowiem ryzyko, że bierność marszałków oznaczająca wyrażenie „milczącej zgody” mogła skutkować uznaniem za produkt uboczny na przykład odpadów niebezpiecznych. Od 1 stycznia 2022 r. jednak uzyskanie decyzji marszałka w ogóle nie będzie warunkiem uznania za produkt uboczny.

Po drugie, konsekwencją przyjętego przez prawodawcę mechanizmu jest to, że przedsiębiorcy będą mogli korzystać z dobrodziejstwa uznania danego materiału za produkt uboczny jeszcze przed wydaniem decyzji przez marszałka. Pojawia się zatem pytanie, po co w ogóle taką decyzję uzyskiwać, skoro ma ona charakter tylko potwierdzający. Niewątpliwie uzyskanie takiej decyzji nadal będzie obowiązkiem wytwórcy przedmiotu lub substancji. Nowelizacja nie zmieniła bowiem art. 11 ust. 1 ustawy o odpadach, zgodnie z którym wytwórca przedmiotu lub substancji jest obowiązany do przedłożenia marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce ich wytwarzania zgłoszenia uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny. Przepisy nie ustanawiają jednak żadnej sankcji za naruszenie tego obowiązku. Wcześniej brak decyzji marszałka oznaczał brak możliwości korzystania z dobrodziejstwa uznania za produkt uboczny. Odpadnięcie tego skutku oznacza, że przedsiębiorcy mogą już nie mieć interesu w uzyskiwaniu decyzji marszałka.

Po trzecie, można argumentować, że decyzja marszałka zwiększa pewność obrotu, gdyż przedsiębiorca klasyfikujący pozostałości poprodukcyjne jako produkt uboczny, a nie odpad, nie będzie narażony na ryzyko zakwestionowania stosowanych praktyk na przykład w toku kontroli prowadzonej przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Będzie bowiem dysponował decyzją marszałka potwierdzającą prawidłowość dokonanej przez niego klasyfikacji produktu ubocznego. Takie bezpieczeństwo może być jednak złudne, gdyż decyzja marszałka potwierdzająca spełnienie warunków uznania za produkt uboczny dotyczy ściśle określonego przedmiotu lub substancji, które powstają w danym procesie produkcyjnym, a ich wykorzystanie jest pewne w określonym procesie produkcyjnym ich odbiorcy. Nadal zatem organy administracji będą mogły kwestionować prawidłowość klasyfikacji jako produkt uboczny, podnosząc, że pozytywna decyzja marszałka została wydana w oparciu o stan opisany w zgłoszeniu, który różni się od rzeczywistego gospodarowania przedmiotem lub substancją przez przedsiębiorcę.

Po czwarte, skoro decyzja marszałka ma być tylko potwierdzeniem spełnienia warunków, to nie wiadomo, dlaczego zachowano przepis, że decyzję tę wydaje się na czas oznaczony, nie dłuższy niż 10 lat. Upływ tego okresu nie będzie oznaczać, że produkt uboczny na powrót stanie się odpadem, lecz jedynie to, że jego wytwórca nie będzie już mógł korzystać z dobrodziejstwa uznania, że klasyfikacja danego materiału zastosowana przez przedsiębiorcę jest prawidłowa.

W nadchodzących miesiącach zapewne pojawi się wiele sporów na gruncie uznawania określonych produktów lub substancji za produkty uboczne. Można się spodziewać, że określone praktyki będą kwestionowane przez organy administracji i Inspekcji Ochrony Środowiska. Jeżeli zarzuty organów i inspektorów będą trafne, przedsiębiorców gospodarujących materiałami błędnie uznanymi za produkty uboczne bez zachowania rygorów przepisów o odpadach mogą czekać surowe sankcje.

dr Dominik Wałkowski, adwokat, praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy