Nowe prawo pierwokupu i inne regulacje związane z rewitalizacją w Warszawie | Co do zasady

W obrocie nieruchomościami na terenie Warszawy pojawił się niedawno nowy istotny element. W marcu 2022 r. miasto stołeczne Warszawa uzyskało prawo pierwokupu wszystkich nieruchomości położonych na obszarze rewitalizacji wyznaczonym uchwałą nr LX/1967/2022 Rady m.st. Warszawy. Obszar ten obejmuje prawie w całości Pragę Północ i znaczne tereny Pragi Południe oraz Targówka. Granice obszaru przedstawia mapa stanowiąca załącznik do uchwały.

Uchwała nr LX/1967/2022 w sprawie wyznaczenia obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji m.st. Warszawy obowiązuje od 15 marca 2022 r. Została podjęta 17 lutego 2022 r. i opublikowana w Dzienniku Urzędowym województwa mazowieckiego z 28 lutego 2022 r., poz. 2227.

Podstawą prawną uchwały jest ustawa z 9 października 2015 r. o rewitalizacji.  Rewitalizacja jest zadaniem własnym gminy i stanowi proces wyprowadzania ze stanu kryzysowego obszarów zdegradowanych prowadzony w sposób kompleksowy poprzez zintegrowane działania na rzecz lokalnej społeczności, przestrzeni i gospodarki na podstawie gminnego programu rewitalizacji.

Należy podkreślić, że rewitalizacja (przywracanie do życia, ożywienie) ma na celu rozwiązanie problemów społecznych skumulowanych na danym obszarze gminy, zaś działania w sferze prawnej, planistycznej, środowiskowej czy infrastrukturalnej mają charakter wspomagający osiągnięcie tego celu.

Co to jest obszar zdegradowany

Obszar zdegradowany to zgodnie z art. 9 ustawy o rewitalizacji obszar znajdujący się w stanie kryzysowym z powodu koncentracji negatywnych zjawisk społecznych, w szczególności bezrobocia, ubóstwa, przestępczości, niskiego poziomu edukacji lub kapitału społecznego, niewystarczającego poziomu uczestnictwa w życiu publicznym i kulturalnym oraz wysokiej liczby mieszkańców będących osobami ze szczególnymi potrzebami.

Oprócz negatywnych zjawisk społecznych na obszarze tym muszą występować negatywne zjawiska z co najmniej jednej dodatkowej grupy. Mogą to być negatywne zjawiska:

• gospodarcze (niski stopień przedsiębiorczości, słaba kondycja lokalnych przedsiębiorstw),
• środowiskowe (przekroczenie standardów, obecność odpadów),
• przestrzenno-funkcjonalne (zły stan techniczny infrastruktury, brak dostępu do podstawowych usług, niedostosowanie infrastruktury do potrzeb osób ze szczególnymi potrzebami),
• techniczne (degradacja obiektów budowlanych).

Wyznaczone uchwałą nr LX/1967/2022 obszary zdegradowane znajdują się na terenach dzielnic: Bielany, Praga Północ, Praga Południe, Targówek, Rembertów, Wesoła, i Mokotów. 

Co to jest obszar rewitalizacji

Obszar rewitalizacji to zgodnie z art. 10 ustawy o rewitalizacji obszar obejmujący całość lub część obszaru zdegradowanego cechujący się szczególną koncentracją opisanych powyżej negatywnych zjawisk, na którym z uwagi na istotne znaczenie dla rozwoju lokalnego gmina zamierza prowadzić rewitalizację.

Gmina, wyznaczając obszar zdegradowany, musi jednocześnie wyznaczyć obszar rewitalizacji. Wyznaczony uchwałą nr LX/1967/2022 obszar rewitalizacji obejmuje prawie w całości Pragę Północ i znaczne tereny Pragi Południe oraz Targówka.

Dla obszaru rewitalizacji uchwalany jest gminny program rewitalizacji. Dla Warszawy obowiązuje Zintegrowany program rewitalizacji m.st. Warszawy stanowiący załącznik do uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXXIII/809/2016 z 25 sierpnia 2016 r. w sprawie programu rewitalizacji m.st. Warszawy.

Prawo pierwokupu i zakaz wydawania decyzji o warunkach zabudowy

Ustawa o rewitalizacji w art. 11 ust 5 daje radzie gminy prawo ustanowienia w uchwale wyznaczającej obszar zdegradowany i obszar rewitalizacji dwóch istotnych instrumentów prawnych, którymi są:

• prawo pierwokupu wszystkich nieruchomości położonych na obszarze rewitalizacji,
• zakaz wydawania na obszarze rewitalizacji decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 59 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dla wszystkich albo określonych w tej uchwale zmian sposobu zagospodarowania terenu wymagających tej decyzji, w tym zmian sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli stan zagospodarowania obszaru rewitalizacji oraz stopień jego pokrycia miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego wskazują, że nieustanowienie zakazu może doprowadzić do niekorzystnych zmian w zagospodarowaniu obszaru rewitalizacji, pogłębiających negatywne zjawiska stanowiące przesłanki, dla których wytyczono obszar zdegradowany.

Prawo pierwokupu – jako że przysługuje gminie – zostało wprowadzone ustawą o rewitalizacji do art. 109 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i w całości poddane jej regulacjom zawartym w rozdziale 3 tej ustawy.

W stosunku do dużej części prawobrzeżnej Warszawy prawo pierwokupu obowiązuje od 15 marca 2022 r.

Prawo pierwokupu – bez wyjątków

Ustawa o rewitalizacji daje gminom prawo do ustanowienia w uchwale prawa pierwokupu, lecz przewiduje wyraźnie, że prawo to musi dotyczyć wszystkich nieruchomości położonych na obszarze rewitalizacji. Tym samym uchwała nie może wyłączać części terenów w obrębie obszaru rewitalizacji spod prawa pierwokupu ani wprowadzać wyjątków i ograniczeń w jego stosowaniu. 

Brak możliwości elastycznego uregulowania prawa pierwokupu stanowi moim zdaniem istotny mankament regulacji zawartych w ustawie o rewitalizacji. Powoduje, że prawo to obejmuje na przykład sprzedaż lokali (mieszkalnych, użytkowych i garażowych) w nowych budynkach dopiero co zrealizowanych na obszarze rewitalizacji lub tych, które zrealizowane będą w przyszłości.

Regulacja taka musi budzić istotne obawy szczególnie u osób związanych aktualnymi umowami deweloperskimi, jak i przyszłych klientów deweloperów. Gdyby bowiem m.st. Warszawa skorzystało z prawa pierwokupu (co jest mało prawdopodobne, ale nie do wykluczenia), zrodziłoby to istotne problemy z rozliczeniem wpłaconej przez klienta ceny za lokal oraz nakładów na wykończenie lokalu, które klient poczynił w okresie pomiędzy wydaniem mu lokalu do korzystania przez dewelopera a zawarciem umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu i jego sprzedaży. W czasach postępującej inflacji i trudności w uzyskaniu kredytów jest to istotne ryzyko wplecione do obrotu nieruchomościami w prawobrzeżnej części Warszawy.

Prowadzi to również do dodatkowego obciążenia administracji m.st. Warszawy i spowolnienia jej działania, zwłaszcza że wciąż nie zakończył się proces przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność. Teraz administracja miejska musi badać wszystkie umowy sprzedaży nieruchomości o skutku zobowiązującym (tzw. umów warunkowych), aby wyłuskać z nich te, które zgodnie z celami ustawy o rewitalizacji wymagają skorzystania z prawa pierwokupu.

Oczywiście nie jest to zarzut dotyczący uchwały z 17 lutego 2022 r., tylko uwaga de lege ferenda pod adresem ustawy o rewitalizacji.

Pytanie, czy prawo pierwokupu przewidziane w ustawie o rewitalizacji ma zastosowanie do użytkowania wieczystego, pozostaje – już chyba tradycyjnie – bez jednoznacznej odpowiedzi. Tradycyjnie też sankcja nieważności sprzedaży bezwarunkowej zawarta w art. 599 § 2 Kodeksu cywilnego spowoduje stosowanie rygorów związanych z prawem pierwokupu w przypadku sprzedaży użytkowania wieczystego.

Zakaz wydawania decyzji o warunkach zabudowy – tylko dla niektórych gruntów

Rada m.st. Warszawy w uchwale z 17 lutego 2022 r. skorzystała również z uprawnienia przewidzianego w art. 11 ust. 5 ustawy o rewitalizacji i ustanowiła na obszarze rewitalizacji zakaz wydawania decyzji o warunkach zabudowy. W przeciwieństwie do prawa pierwokupu zakaz ten może być sformułowany elastycznie.

Uchwała ustanowiła zakaz wydawania decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dla zmian sposobu zagospodarowania terenu polegających na budowie budynków mieszkalnych i innych budynków z funkcją mieszkalną oraz przebudowie budynków i ich części na funkcje mieszkalne, a także zmian sposobu użytkowania budynków lub ich części na cele mieszkalne.

Zakaz ten dotyczy gruntów oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako:

• użytki rolne, oznaczone symbolami R, Ł, Ps, S, Br, Lzr, Wsr, W,
• tereny przemysłowe, oznaczone symbolem Ba,
• inne tereny zabudowane, oznaczone symbolem Bi,
• tereny rekreacyjno-wypoczynkowe, oznaczone symbolem Bz,
• tereny kolejowe, oznaczone symbolem Tk.

Zakazem nie objęto więc terenów mieszkaniowych, oznaczonych symbolem B, i  zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy, oznaczonych symbolem Bp.

Zgodnie z art. 62 ust. 1a ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadzonym ustawą o rewitalizacji, w przypadku podjęcia przez radę gminy uchwały o wyznaczeniu obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji lub uchwały w sprawie ustanowienia na obszarze rewitalizacji specjalnej strefy rewitalizacji, w których przewidziano zakaz wydawania decyzji o warunkach zabudowy, organ:

1. odmawia wszczęcia postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy,
2. zawiesza postępowanie wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej uchwały,
3. podejmuje zawieszone postępowanie w przypadku utraty mocy obowiązującej tej uchwały, jeżeli dla terenu objętego wnioskiem dotyczącym ustalenia warunków zabudowy nie obowiązuje plan miejscowy lub miejscowy plan rewitalizacji.

Przepis ten stanowi istotną modyfikację ogólnej regulacji zawartej w art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 37 f ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan rewitalizacji jest szczególną formą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ilekroć w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub przepisach odrębnych jest mowa o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, należy przez to rozumieć również miejscowy plan rewitalizacji. Miejscowy plan rewitalizacji uchwala się dla obszaru rewitalizacji.

Zarówno prawo pierwokupu, jak i zakaz wydawania decyzji o warunkach zabudowy tracą moc w przypadku, gdy w terminie 2 lat od wejścia w życie uchwały z 17 lutego 2022 r. nie wejdzie w życie uchwała Rady m.st. Warszawy w sprawie ustanowienia na obszarze rewitalizacji specjalnej strefy rewitalizacji. Specjalną strefę rewitalizacji ustanawia się w celu zapewnienia sprawnej realizacji przedsięwzięć rewitalizacyjnych zawartych w liście planowanych podstawowych przedsięwzięć rewitalizacyjnych gminnego programu rewitalizacji, który jest załącznikiem do powołanej wyżej uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXXIII/809/2016 z 25 sierpnia 2016 r.

Tomasz Zasacki, adwokat, kancelaria Wardyński i Wspólnicy