Mechanizm rozszerzonej odpowiedzialności producenta po nowemu cz. I | Co do zasady

W sierpniu na stronie Rządowego Centrum Legislacji opublikowano wyczekiwany projekt ustawy o zmianie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz niektórych innych ustaw. Celem regulacji jest implementacja nowych przepisów unijnych dotyczących rozszerzonej odpowiedzialności producenta (ROP) w zakresie odpadów opakowaniowych. Poniżej przedstawiamy najważniejsze założenia nowego systemu wraz z próbą ich oceny.

Do 5 stycznia 2023 r. państwa członkowskie UE zobowiązane są zapewnić zgodność przepisów krajowych z nowym systemem rozszerzonej odpowiedzialności producenta, ustanowionym nowelizacją dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy. Implementacja nowych rozwiązań do krajowego porządku prawnego nastąpić ma m.in. poprzez nowelizację ustawy z 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi.

Do najważniejszych z projektowanych zmian należą:

• zobowiązanie przedsiębiorców do zapewnienia recyklingu odpadów opakowaniowych,
• utworzenie organizacji odpowiedzialności producentów,
• obciążenie opłatą opakowaniową niektórych przedsiębiorców wprowadzających na rynek produkty w opakowaniach.

Recykling odpadów opakowaniowych

Obecnie na przedsiębiorcach wprowadzających na rynek produkty w opakowaniach ciąży obowiązek zapewnienia ustawowych poziomów odzysku (w tym recyklingu) odpadów opakowaniowych tego samego typu jak powstające z wprowadzanych przez nich na rynek produktów. Projektowane przepisy zmodyfikują ten obowiązek – przedsiębiorcy zobowiązani będą do zapewnienia recyklingu (a nie innych rodzajów odzysku) tych odpadów. W praktyce oznacza to, że odzysk odpadów, który nie jest klasyfikowany jako recykling, np. termiczne przekształcenie (spalenie), nie będzie mógł zostać zaliczony na poczet wykonania ciążącego na przedsiębiorcach obowiązku. Odpady opakowaniowe będą musiały zostać przetworzone na materiały, produkty bądź substancje do ponownego wykorzystania.

Coroczne poziomy recyklingu do 2030 r. będą określane w drodze rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska, przy czym projekt przewiduje, że w roku 2030 przedsiębiorcy będą musieli zapewnić recykling odpadów opakowaniowych na poziomie 70%. Obowiązek będzie można wykonywać samodzielnie (po dokonaniu zgłoszenia) bądź za pośrednictwem organizacji odpowiedzialności producentów.

Organizacje odpowiedzialności producentów, czyli nowe organizacje odzysku opakowań

Na mocy ustawy działające dotychczas organizacje odzysku opakowań staną się organizacjami odpowiedzialności producentów. Podwoi się wymagany ustawowo minimalny kapitał zakładowy takich podmiotów – w miejsce dzisiejszych 2,5 mln minimalny kapitał zakładowy spółki wyniesie 5 mln zł.

Co istotne, prowadzenie działalności przez organizację odpowiedzialności producentów będzie wymagało uzyskania zezwolenia Ministra Klimatu i Środowiska, które będzie wydawane na okres do 4 lat. Aby uzyskać zezwolenie, trzeba będzie przedłożyć m.in. zaświadczenia o niekaralności dla członków zarządu, rady nadzorczej oraz prokurentów, a także samej organizacji i jej akcjonariuszy w zakresie przestępstw środowiskowych. W treści zezwolenia wskazane zostaną rodzaje opakowań, wobec których organizacja odpowiedzialności producentów zamierza przejmować obowiązki.

Nowym rozwiązaniem będzie również regulowanie minimalnej wysokości wynagrodzenia za usługę zapewniania poziomów recyklingu przez organizacje odpowiedzialności producentów. Opłata za przejęcie obowiązku zapewnienia poziomów recyklingu ma być zależna od ilości wprowadzonych na rynek produktów w opakowaniach danego rodzaju oraz stawki jednostkowej za przejęcie obowiązku zapewnienia poziomów recyklingu tego typu. Jednostkowe stawki wyznaczone przez daną organizację odpowiedzialności producentów nie będą mogły być niższe niż stawki ministerialne, które będą ogłaszane w BIP do 30 listopada roku poprzedzającego rok ich obowiązywania.

Organizacja odpowiedzialności producentów będzie zobowiązana przeznaczać co najmniej 95% środków pochodzących z wynagrodzeń za przejęcie obowiązku zapewnienia recyklingu na działania związane z gospodarowaniem odpadami opakowaniowymi. Obligatoryjnie 10% zysku organizacji po opodatkowaniu podatkiem dochodowym za poprzedni rok trafiać ma na rachunek bankowy Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Jak wynika z uzasadnienia projektu, takie rozwiązanie ma być mechanizmem zachęcającym do maksymalnego inwestowania w działania związane z gospodarowaniem odpadami opakowaniowymi.

Opłata opakowaniowa

Obok obowiązku zapewnienia poziomów recyklingu odpadów opakowaniowych część przedsiębiorców zostanie zobowiązana do odprowadzania opłaty opakowaniowej. Projektodawca proponuje wyodrębnienie w strumieniu opakowań:

• opakowań przeznaczonych dla gospodarstw domowych,
• pozostałych opakowań (z handlu, dystrybucji czy przemysłu).

Obowiązek uiszczania opłaty opakowaniowej ma ograniczać się do opakowań pierwszej kategorii – tj. przeznaczonych dla gospodarstw domowych. Zobowiązanymi do jej uiszczenia będą przedsiębiorcy wprowadzający na rynek produkty w opakowaniach konsumenckich. 

Wysokość wnoszonej opłaty zależna będzie od dwóch czynników:

• masy opakowań produktów wprowadzonych do obrotu,
• stawki opłaty zależnej od rodzaju opakowania.

Stawki opłat określane będą w drodze rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska, a ich wysokość ma być uzależniona m.in. od kosztów zagospodarowania odpadów opakowaniowych danego typu. Projekt ustawy przewiduje jednak ograniczenie wysokości stawki jednostkowej opłaty, wskazując, że nie będzie ona mogła przekroczyć kwoty 2 zł za 1 kg opakowania.

Opłata opakowaniowa będzie płatna co miesiąc (do 15. dnia miesiąca) na rachunek bankowy właściwego miejscowo marszałka województwa. W przypadku niewniesienia opłaty bądź wniesienia opłaty w niepełnej wysokości marszałek województwa będzie mógł nałożyć na przedsiębiorcę w drodze decyzji administracyjnej obowiązek zapłaty opłaty opakowaniowej. Niewniesienie opłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna, będzie uprawniać marszałka do obciążenia przedsiębiorcy „dodatkową opłatą opakowaniową”, której wysokość będzie równa 50% kwoty nieuiszczonej opłaty opakowaniowej.

Zebrane środki marszałkowie województw będą przekazywać na rachunek Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (przy czym 1% kwoty stanowić będzie dochód samorządu województwa z przeznaczeniem m.in. na administracyjną obsługę systemu opłaty opakowaniowej oraz koszty egzekucji).

NFOŚiGW zajmie się dalszą redystrybucją środków wg następującego schematu:

• 80% trafi na wyodrębnione rachunki bankowe gmin albo związków międzygminnych,
• 2% trafi na rachunek bankowy Instytutu Ochrony Środowiska – Państwowego Instytutu Badawczego,
• 18% trafi na inny rachunek Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.

Wysokość kwoty przypadająca konkretnej gminie w ramach środków przeznaczonych dla gmin zależeć będzie od liczby mieszkańców oraz wyników w zakresie poziomu recyklingu odpadów. Gminy będą mogły przeznaczyć środki z opłaty opakowaniowej jedynie na pokrycie kosztów odbierania, transportu i zbierania odpadów komunalnych – opłata służyć ma częściowemu sfinansowaniu kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi.

Przepisy przejściowe

Planuje się, że projektowane przepisy wejdą w życie 1 stycznia 2023 r. Do realizacji obowiązków w zakresie uzyskania wymaganych poziomów odzysku i recyklingu do końca 2022 r. zastosowanie znajdą jednak regulacje dotychczasowe. Funkcjonujące obecnie organizacje odzysku opakowań będą zobowiązane dostosować swoją działalność do nowych wymogów i w terminie do 1 stycznia 2024 r. uzyskać zezwolenie na prowadzenie takiej działalności. Niespełnienie tych obowiązków będzie skutkować wykreśleniem z Bazy Danych o Produktach i Opakowaniach oraz o Gospodarce Odpadami (BDO) i koniecznością zakończenia działalności.

Podsumowanie

Projektowane regulacje w wąskim zakresie realizują założenia unijnego modelu rozszerzonej odpowiedzialności producenta, który zakłada, że wytwórcy produktów ponoszą odpowiedzialność albo finansową, albo finansową i organizacyjną na ostatnim etapie cyklu życia produktu. Mechanizm proponowany przez projektodawcę skłania się do pierwszego modelu, tj. odpowiedzialności wyłącznie o charakterze finansowym. Niejasny jest powód, dla którego projektowany system nie obejmuje kosztów zagospodarowania samego produktu po jego zużyciu, a jedynie jego opakowania.

Nietypowym rozwiązaniem wydaje się ograniczenie obowiązku uiszczania opłaty opakowaniowej do opakowań konsumenckich i wyłączenie z obowiązku opakowań innego typu (opakowań usługowych, handlowych i przemysłowych). Jedynie wprowadzający produkty w opakowaniach przeznaczonych dla gospodarstw domowych będą obciążeni obowiązkiem uiszczania opłaty opakowaniowej i obowiązkiem osiągania odpowiednich poziomów recyklingu. Pozostali przedsiębiorcy wprowadzający na rynek produkty w opakowaniach będą obciążeni jedynie obowiązkiem osiągania odpowiednich poziomów recyklingu.

Podział opakowań na konsumenckie i pozostałe będzie musiał znaleźć odzwierciedlenie w ewidencji prowadzonej w ramach BDO. Rozszerzy się więc zakres obowiązków – przedsiębiorcy będą musieli dodatkowo wskazywać m.in. informację o wysokości wnoszonej opłaty opakowaniowej.

Pewne wątpliwości wywoływać może rzeczywisty sposób wykorzystania środków z opłaty opakowaniowej. Opłata ta będzie finalnie stanowić jedno ze źródeł finansowania gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Gmina zyska uprawnienie do wydatkowania środków z opłaty opakowaniowej na działania względem wszelkich odpadów komunalnych, a nie tylko konsumenckich odpadów opakowaniowych. Nie jest jednak jasne, w jaki sposób środki z opłaty opakowaniowej będą ostatecznie rozdzielane między konkretne gminy.

Zwiększy się restrykcyjność regulacji prawnych względem obecnie funkcjonujących organizacji odzysku opakowań. Wydaje się, że rok na dostosowanie do nowych regulacji, w tym m.in. podwojenie kapitału zakładowego o kwotę 2,5 miliona złotych oraz uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności, może okazać się niewystarczający.

Skuteczność projektowanych rozwiązań i ich wpływ na jakość realizacji zobowiązań unijnych będzie można ocenić po wejściu tych rozwiązań w życie. Wydaje się jednak, że system oparty wyłącznie o przepływ pewnej grupy środków finansowych, brak rzeczywistej odpowiedzialności producenta oraz zmieniony status organizacji odzysku będzie wymagał udoskonalania na przestrzeni kilku najbliższych lat.

dr Adrianna Ogonowska, Nina Kuśnierkiewicz, praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy