Kto jest stroną postępowań o przeniesienie praw i obowiązków z pozwoleń
Przenoszenie praw i obowiązków z pozwoleń dotyczących korzystania ze środowiska jest elementem wielu transakcji. Publicznoprawny charakter tych pozwoleń sprawia, że o ich „przejściu” na nabywcę decyduje organ administracji, a nie strony transakcji.
Przepisy regulujące zasady przenoszenia uprawnień i obowiązków wynikających z aktów administracyjnych nie są nowością w prawie ochrony środowiska. Mimo upływu wielu lat od ich wprowadzenia, stosunkowo bogatego orzecznictwa i szerokiego zainteresowania doktryny, „przenoszenie pozwoleń” nadal wywołuje liczne wątpliwości, także w kwestiach, wydawałoby się, zupełnie podstawowych.
Do takich zagadnień należy niewątpliwie ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest przeniesienie uprawnień i obowiązków z decyzji lub pozwolenia. W nowszych przepisach ustawodawca wprost określił, kto jest stroną takiego postępowania. Na przykład art. 72a ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko stanowi, że stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach są podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji.
Takiej regulacji brakuje jednak w przepisach ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, które odnoszą się do przenoszenia praw i obowiązków z pozwoleń na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, pozwoleń na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, a także pozwoleń na wytwarzanie odpadów. Przepis art. 190 Prawa ochrony środowiska nie rozstrzyga, kto jest stroną postępowania. Oznacza to, że stosuje się zasady określone w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym stroną będzie ten, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie.
I tu właśnie pojawiają się pytania, czyjego interesu prawnego dotyczą postępowania w sprawie przeniesienia praw i obowiązków z pozwoleń. Wprawdzie nie ulega wątpliwości, że interes prawny będzie miał podmiot zamierzający nabyć instalację i wnioskujący o „przeniesienie” pozwolenia, to nie jest już tak do końca jasne, kto jeszcze będzie stroną postępowania.
Skutki pominięcia danej osoby w postępowaniu mogą być dotkliwe. Oprócz ryzyka uchylenia decyzji czy to przez organ odwoławczy, czy też sąd administracyjny, w rachubę mogą również wchodzić nadzwyczajne tryby postępowania, a to oznacza, że obarczona wadą decyzja może być wzruszona nawet wtedy, gdy stanie się ostateczna i prawomocna. I tak, postępowanie administracyjne wznawia się, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, „k.p.a.”). Uchylenie decyzji z tej przyczyny może nastąpić do 5 lat od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji.
Określenie stron postępowania ma więc znaczenie niebagatelne i w ramach postępowań związanych z „przenoszeniem” pozwoleń nie powinno być w tym zakresie jakichkolwiek wątpliwości. Tak jednak nie jest. Z jednej strony przyjmuje się, że w postępowaniu o przeniesienie praw i obowiązków powinny uczestniczyć wszystkie podmioty mające w tym interes prawny, co w praktyce oznacza, że przymiot strony będzie przysługiwał „wszystkim podmiotom uczestniczącym w pierwotnym postępowaniu lub ich następcom prawnym” (tak: K. Gruszecki, Komentarz do art. 190 ustawy Prawo ochrony środowiska, Warszawa 2011). Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w wyroku z 5 lipca 2012 r. (sygn. akt II SA/Po 338/12) wskazał, że „podmiot dotąd prowadzący instalację nie jest stroną postępowania prowadzonego w oparciu o art. 190 § 1 ustawy Prawo ochrony środowiska z wniosku podmiotu zainteresowanego nabyciem tytułu prawnego do instalacji lub jej części”. Zdaniem sądu rozstrzygnięcie w sprawie „przeniesienia” pozwolenia nie ma jakiegokolwiek wpływu na sferę praw i obowiązków podmiotu dotąd prowadzącego instalację. Sąd podkreślił, że „niezależnie od treści orzeczenia zapadłego w tym postępowaniu administracyjnym podmiot ten ma prawo w dalszym ciągu wykorzystywać instalację w dotychczasowy określony w pozwoleniu sposób”. W rezultacie dotychczasowy prowadzący instalację ma jedynie interes faktyczny w sprawie; to zaś nie uprawnia go do udziału w postępowaniu.
Wydaje się, że stanowisko WSA nie jest reprezentowane powszechnie w praktyce organów administracji, gdyż z reguły za stronę uznawane są również podmioty dotąd prowadzące instalację. Takie podejście wydaje się bezpieczniejsze, gdyż ryzyko uznania za stronę podmiotu, któremu ten status nie powinien przysługiwać, jest zdecydowanie mniejsze niż ryzyko wynikające z pominięcia danej strony w postępowaniu. Ponadto charakter postępowań administracyjnych w toku transakcji przesądza o tym, że interesy podmiotów, między którymi ma nastąpić „przeniesienie” pozwolenia są zbieżne, a zatem w interesie wszystkich stron transakcji jest sprawne i szybkie przeprowadzenie procedur związanych z przejęciem praw i obowiązków z pozwoleń, a nie ich kwestionowanie.
Dominik Wałkowski, Grupa Transakcyjna i Zespół Prawa Ochrony Środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy
