Krytycznie o umownym prawie odkupu nieruchomości rolnych na rzecz Agencji Nieruchomości Rolnych

02.10.2014 nieruchomości

Przepis dający Agencji Nieruchomości Rolnych prawo odkupu nieruchomości w ciągu 5 lat od jej nabycia od Agencji stracił moc w 2010 roku, po tym jak został uznany za niekonstytucyjny. Tak naprawdę jednak przewidziane w nim prawo funkcjonuje nadal, ukryte pod nazwą „umownego prawa odkupu”.

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 18 marca 2010 roku (sygn. akt K 8/08) orzekł, że art. 29 ust. 5 ustawy z 19 października 1999 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa jest niezgodny z Konstytucją. Zgodnie z wyrokiem Trybunału zakwestionowany przepis stracił moc 29 marca 2010 roku.

Nieproporcjonalne naruszenie istoty prawa własności

Art. 29 ust. 5 stwierdzał, że Agencji Nieruchomości Rolnych przysługuje prawo odkupu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w okresie 5 lat licząc od dnia jej nabycia od Agencji. Wyjątkiem były nieruchomości położone w granicach specjalnych stref ekonomicznych. Prawo odkupu musiało być ujawnione w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości.

Przepis ten nie zawierał dalszych szczegółowych uregulowań dotyczących przesłanek umożliwiających wykonanie prawa odkupu ani warunków dotyczących zwrotu ceny i nakładów. W tej sytuacji zastosowanie znajdowały przepisy Kodeksu cywilnego o umownym prawie odkupu (art. 593-595).

Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że „ustawowe prawo odkupu charakteryzuje się bardziej restrykcyjnym sposobem ukształtowania wszystkich elementów niż umowne prawo odkupu. Agencja Nieruchomości Rolnych nabywa ustawowe prawo odkupu w chwili zawarcia każdej umowy sprzedaży ziemi z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Uprawnienie to staje się elementem treści takiej umowy bez zgody stron i bez możliwości następczego wyłączenia tego uprawnienia mocą ich zgodnych oświadczeń woli. Okres zastrzeżenia prawa odkupu jest najdłuższym możliwym terminem przewidzianym dla umownego prawa odkupu, zaś cena odkupu określona została w wysokości najniższej dopuszczalnej przez kodeks cywilny. Z chwilą wykonania przez zbywcę ustawowego prawa odkupu ma on obowiązek zwrócić jedynie cenę, koszty sprzedaży oraz poniesione nakłady, przy czym zwrot nakładów, które nie były konieczne, należy się kupującemu (nabywcy) tylko w granicach zwiększenia wartości rzeczy. Dodatkowo prawo odkupu każdorazowo podlega ujawnieniu w księdze wieczystej i jest skuteczne nie tylko wobec kontrahenta-strony umowy sprzedaży nieruchomości rolnej od Agencji, ale także wobec każdego kolejnego właściciela nieruchomości. Nie budzą wątpliwości interpretacyjnych także skutki wykonania ustawowego prawa odkupu. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje wypracowana konstrukcja roszczenia o przeniesienie własności nieruchomości z powrotem na zbywcę”.

Trybunał Konstytucyjny podzielił zarzuty Rzecznika Praw Obywatelskich, że takie ukształtowanie prawa odkupu na rzecz Agencji stanowi nieproporcjonalne naruszenie istoty prawa własności, które narusza zasady państwa prawnego, w szczególności poprawnej legislacji oraz zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa z uwagi na blankietowość uprawnień Agencji i brak uregulowania w ustawie przesłanek wykonywania prawa odkupu. Zarówno cel, jak i powody tak dotkliwej ingerencji w prawo własności ustawodawca pozostawił wyłącznej gestii Agencji i nie określił ich w ustawie.

Niezgodność z zasadami gospodarki rynkowej

Trybunał Konstytucyjny wskazał również, że w ustawie brak jest stosownej regulacji systemu rozliczeń po wykonaniu prawa odkupu między Agencji a nabywcą odpowiadającego zasadom gospodarki rynkowej. Ustawowe zastrzeżenie prawa odkupu jest korzystne dla zbywcy (Agencji), ponieważ może on jednostronnym oświadczeniem woli złożonym kupującemu w określonym czasie doprowadzić do ponownego przeniesienia na siebie własności sprzedanej już rzeczy i powrotu w ten sposób nieruchomości rolnej do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Obowiązujące odesłanie do odpowiednich przepisów Kodeksu cywilnego stwarzało niekorzystną sytuację dla nabywcy, który uzyskiwał wyłącznie zwrot ceny i kosztów sprzedaży oraz odpowiednich nakładów. Odkup następował po cenie, po jakiej nieruchomość została sprzedana nabywcy w przeszłości. Cena ta mogła znacznie odbiegać od ceny tej nieruchomości notowanej na rynku w momencie realizacji prawa odkupu przez Agencję.

Zdaniem Trybunału kupującemu nieruchomość rolną z zasobu Agencji pozostawiono jedynie decyzję, czy wobec wskazanych ograniczeń w ogóle stawać do przetargu organizowanych przez Agencję lub uczestniczyć w licytacji takiej nieruchomości.

Na koniec Trybunał stwierdził, że cele przyświecające ustawodawcy można było osiągnąć łagodniejszym środkiem, jakim jest przewidziane w tej samej ustawie ustawowe prawo pierwokupu na rzecz Agencji.

Należy zwrócić uwagę, że podczas rozprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych wskazał, że w zakresie prawa odkupu pracownicy Agencji stosują wytyczne uregulowane w 2008 roku zarządzeniem wewnętrznym Prezesa Agencji. Jako prawo wewnętrzne zarządzenie obowiązuje wszystkich pracowników Agencji. Zgodnie z zarządzeniem prawo odkupu mogło być stosowane tylko i wyłącznie w trzech okolicznościach:

(i) jeśli zbycie prawa własności nieruchomości lub jej części przez nabywcę, który nabył nieruchomość rolną w trybie bezprzetargowym lub w trybie przetargu ograniczonego, nastąpiło lub miało nastąpić na rzecz innej osoby niż rolnik indywidualny w rozumieniu ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, a na danym terenie występował potwierdzony (np. przez izbę rolniczą, urząd gminy czy zgłoszenia samych rolników) popyt na nabycie gruntów rolnych przez rolników indywidualnych zamierzających powiększyć gospodarstwa rodzinne;

(ii) jeśli po sprzedaży nieruchomości przez Agencję Nieruchomości Rolnych nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości rolnej na cele inne niż rolne w planie zagospodarowania przestrzennego gminy lub w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

(iii) jeśli nie było innej możliwości przeciwdziałania takim sytuacjom, w których mogłoby dochodzić do narażenia interesu Skarbu Państwa.

Umowne prawo odkupu

Nie bez przyczyny tak obszernie przytoczyliśmy zawartą w wyroku Trybunału Konstytucyjnego krytykę, której zostało poddane ustawowe prawo odkupu. Uczyniliśmy to po to, by ocenić przez pryzmat tej krytyki praktykę w zakresie umownego prawa odkupu stosowaną przez ANR po uchyleniu art. 29 ust. 5 o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.

Praktyka ta nadal kształtowana jest zarządzeniami Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych wprowadzającymi wytyczne w sprawie sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Obecnie obowiązuje Zarządzenie Prezesa ANR nr 29/13 z 5 grudnia 2013 roku. Załącznikiem do niego jest „Propozycja treści oświadczeń kupującego i postanowień wymaganych przez Agencję w każdej umowie sprzedaży nieruchomości Zasobu niezależnie od powierzchni trybu i warunków sprzedaży”.

Zarządzenie to wymaga, by w umowie sprzedaży znalazło się oświadczenie stwierdzające, że:

W odniesieniu do nieruchomości zastrzega się umowne prawo odkupu na rzecz Skarbu Państwa w okresie pięciu lat od dnia zawarcia umowy z ujawnieniem tego prawa w księdze wieczystej.
Prawo odkupu może zostać wykonane przez Agencję zarówno w odniesieniu do całej nieruchomości, jak i jej części, niezależnie od tego, kto będzie wówczas właścicielem nieruchomości, gdy:

nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości na cele nierolne w związku z uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmianą dotychczasowego planu albo wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,
w uchwalonym lub zmienionym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nieruchomość ta została przewidziana na cele nierolne,
podjęta została uchwała o przystąpieniu do uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie z projektem tego planu nieruchomość ma być przeznaczona na cele nierolne,
podjęta została uchwała o przystąpieniu do uchwalania lub zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a zgodnie z projektem tego studium nieruchomość przewidziana ma być na cele nierolne,
wojewoda lub starosta wszczął postępowanie o wydanie decyzji, na podstawie której nieruchomość podlegałaby wywłaszczeniu albo z mocy prawa stałaby się własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego,
ujawniony został fakt, iż w skład nieruchomości wchodzą złoża surowców naturalnych, które nie zostały uwzględnione przy określaniu wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia ceny sprzedaży,
nastąpiło lub ma nastąpić zbycie nieruchomości lub jej części przez kupującego,
wydano decyzję o warunkach zabudowy (decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego) dotyczącą lokalizacji elektrowni wiatrowej lub w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy lub w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wskazano konkretną lokalizację elektrowni wiatrowej na nieruchomości,
nabyta nieruchomość wykorzystywania jest na inny cel niż prowadzenie działalności rolniczej,
prowadzona działalność rolnicza na nabytej nieruchomości nie jest wykonywana osobiście przez nabywcę.

Dalej zarządzenie stanowi, że w razie wykonania prawa odkupu Agencja zwróci kupującemu (i) cenę, którą kupujący zapłacił Agencji za nieruchomość, (ii) koszty aktu notarialnego i wpisów do księgi wieczystej oraz (iii) nakłady na nieruchomość ocenione przez rzeczoznawcę, ale tylko o ile nakłady te zwiększają wartość nieruchomości w stosunku do ceny, za którą została nabyta od Agencji.

Prawo odkupu wiecznie żywe

Faktycznie oznacza to, że regulacja zawarta wcześniej w art. 29 ust. 5 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi funkcjonuje nadal z tą różnicą, że przewidziane w nim prawo zostało nazwane umownym prawem odkupu.

Po pierwsze fakt, że zarządzenie wydał Prezes Agencji, zaś dyrektorzy oddziałów terenowych (filii) Agencji odpowiadają w zakresie powierzonych im obowiązków za stosowanie wytycznych zgodnie z zarządzeniem, powoduje, że umowa sprzedaży nieruchomości w zakresie prawa odkupu jest umową adhezyjną, albowiem trudno sobie wyobrazić, by pracownicy Agencji nie stosowali w umowach pełnego katalogu postanowień dotyczących prawa odkupu. Margines swobody kupującego jest w istocie taki sam jak przy zawieraniu umowy z ustawowym prawem pierwokupu.

Po drugie większość przesłanek, po zaistnieniu których Agencja może skorzystać z prawa odkupu, nieproporcjonalnie ingeruje w prawo własności, powodując, że właściciel nieruchomości nabytej od Agencji przez pięć lat „nie zna dnia ani godziny”. Co więcej, liczba przesłanek zawarta w obecnie obowiązujących wytycznych jest większa niż liczba przesłanek, na które powoływał się Prezes Agencji podczas rozprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Oto argumenty krytyczne, które przedstawiamy w kolejności, w jakiej przesłanki dla stosowania prawa odkupu zostały wymienione w obecnie obowiązujących wytycznych:

Każdy może złożyć wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do dowolnie wybranej nieruchomości w kraju. Decyzja ta nie rodzi żadnych praw do nieruchomości. Wystarczy jednak, że jakikolwiek potencjalny inwestor w celach chociażby sondażowych uzyska taką decyzję – sam fakt jej wydania wyczerpie przesłankę możliwości skorzystania z prawa odkupu.
Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem, w oparciu o który można zagospodarować grunty rolne na inne cele. Fakt uchwalenia lub zmiany studium stwarza jedynie podstawę do ewentualnej przyszłej, niepewnej i z reguły odległej w czasie zmiany wykorzystania gruntów na cele inne niż rolne. Co więcej, zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na terenach wiejskich na cele inne niż rolne może nastąpić praktycznie wyłącznie w planie miejscowym po uzyskaniu zgody ministra rolnictwa lub marszałka województwa. Ta przesłanka jest zdecydowanie przedwczesna, by mogła stanowić podstawę do zastosowania odkupu.
Z tego samego powodu sprzeciw budzi przesłanka w postaci podjęcia uchwały o przystąpieniu do uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze. Praktyka wskazuje, że wiele lat potrafi upłynąć pomiędzy podjęciem uchwały o przystąpieniu do uchwalenia lub zmiany planu a uchwaleniem planu, zaś ostateczny kształt planu często istotnie się różni od pierwotnie zakładanego.
Zupełne kuriozum stanowi przesłanka w postaci podjęcia uchwały o przystąpieniu do uchwalenia lub zmiany studium, zgodnie z którego projektem nieruchomość ma być przeznaczona na cele nierolnicze. Wystarczy, by grupa radnych o wybujałych pomysłach inwestycyjnych lub deweloperskich przegłosowała uchwałę o przystąpieniu do uchwalenia lub zmiany studium nie mającą wiele wspólnego z realnymi możliwościami zagospodarowania terenów gminy, by rolnik stracił własność swej nieruchomości, która powróciłaby do zasobu i czekała latami na sprzedaż innemu rolnikowi.
Sytuacja, w której nieruchomość podlegałaby wywłaszczeniu albo z mocy prawa miała się stać własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, powinna być regulowana odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a nie przepisami o umownym prawie odkupu,
Przesłanka, że nastąpiło lub ma nastąpić zbycie nieruchomości lub jej części przez kupującego, jest dalece nieprecyzyjna (szczególnie gdy chodzi o słowa „ma nastąpić zbycie”). Wydaje się podyktowana „walką ze spekulantem” i obawą, że „obcy nas wykupią”. Agencja dysponuje ustawowym prawem pierwokupu przy sprzedaży nieruchomości rolnych. Nie do pojęcia jest sytuacja, gdy dwóch rolników, którzy podpisali list intencyjny czy porozumienie wstępne co do zamiany swych gruntów rolnych w celu poprawy struktury gospodarstw, ryzykuje utratę ziemi.

Reasumując, wytyczne wymieniają stanowczo za wiele przesłanek, które mogą uruchomić prawo odkupu. W większości są to przesłanki, które nie są oparte o realnie istniejącą – w chwili wykonywania prawa odkupu – możliwość wykorzystania nieruchomości rolnej na inne cele, bardziej opłacalne z punktu widzenia Agencji. Dotyczy to szczególnie uchwał o przystąpieniu do uchwalania lub zmian studium lub planu miejscowego. Wobec zwiększenia się ilości przesłanek obecna sytuacja właściciela nieruchomości rolnej pogorszyła się w stosunku do stanu, który był przedmiotem negatywnej oceny Trybunału Konstytucyjnego.

Mechanizm zwrotu przez Agencję ceny i nakładów poniesionych na nieruchomość jest oderwany od realiów rynkowych. Na dodatek pięcioletni okres do skorzystania z prawa odkupu jest krzywdząco długi.

Wszystko to sprawia, że prawo odkupu wywiera zdecydowanie niekorzystny wpływ na prowadzenie nowoczesnego gospodarstwa rolnego, pozyskiwanie finansowania, środków unijnych i realizację inwestycji, które z uwagi na charakter działalności rolniczej są długofalowe.

Nie przekonuje nas argument, że Agencja wcale nie musi skorzystać z prawa odkupu, albowiem nie usuwa on w żadnym stopniu stanu niepewności dyskryminującego właściciela, zaś praktyka w strukturach Agencji wskazuje, że prawo odkupu wykonywane jest przy zaistnieniu pierwszych pojawiających się i często najsłabszych z możliwych przesłanek.

Iwona Kasperek, Tomasz Zasacki, praktyka nieruchomości i inwestycji budowlanych kancelarii Wardyński i Wspólnicy