Koniec z legalizacją samowoli budowlanej z odstępstwem od przepisów techniczno-budowlanych
Zgodnie z nowelizacją Prawa budowlanego, która obowiązuje od 19 września 2020 r., w postępowaniu zmierzającym do legalizacji samowoli budowlanej nie można już ubiegać się o zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, a to z uwagi na wyraźne brzmienie nowego art. 9 ust. 5 Prawa budowlanego. Inwestorzy, którzy planowali dokonać legalizacji samowoli budowlanej z jednoczesnym uzyskaniem odstępstwa od przepisów technicznych, zgody takiej nie uzyskają. To samo dotyczy inwestorów, którzy oczekują na stanowisko odpowiedniego ministra, bo złożyli swoje wnioski przed 19 września 2020 r.
Prawo budowlane, jako prawo reglamentacyjne, zawiera szereg restrykcyjnych norm technicznych istotnie ingerujących w sferę wolności zabudowy. Znajdują się one zwłaszcza w rozporządzeniach technicznych, które niezwykle szczegółowo i drobiazgowo traktują o parametrach inwestycji budowlanych. Przy konstruowaniu tak szczegółowych norm technicznych nie sposób było przewidzieć wszystkich możliwych sytuacji faktycznych. Aby więc zachować właściwy balans między przysługującym jednostce prawem do zabudowy własnej nieruchomości a należytym zabezpieczeniem interesu publicznego, trzeba było wprowadzić mechanizm uelastyczniający restrykcyjne normy techniczne. Niekiedy bowiem uzasadnione jest odstąpienie od stosowania rygorów technicznych bez uszczerbku dla interesu publicznego. Dzieje się tak np. w sytuacji, gdy zabudowywana nieruchomość ma nietypowy kształt lub położenie względem nieruchomości sąsiednich, działka ma specyficzne ukształtowanie terenu albo pojawiły się nowe zasady wiedzy technicznej. Instytucją zapewniającą rzeczoną elastyczność, która pozwala spojrzeć na konkretną sprawę indywidualnie, jest odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych uregulowane w art. 9 Prawa budowlanego.
Odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych
Odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych zakłada możliwość zastosowania innych (alternatywnych) wymagań technicznych w miejsce wymagań przewidzianych w rozporządzeniach wykonawczych zawierających warunki techniczne projektowanych inwestycji. Odstępstwo jest możliwe w przypadkach szczególnie uzasadnionych, pod warunkiem, że zastosowanie innych niż wymagane parametrów technicznych inwestycji nie powoduje zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych oraz stanu środowiska, a w niektórych sytuacjach także ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych.
Podstawą formalną odstępstwa od przepisów technicznych jest postanowienie organu administracji publicznej (prowadzącego postępowanie dotyczące realizacji inwestycji we wnioskowanym kształcie) o zgodzie na odstępstwo, która z kolei uzależniona jest od uprzedniego uzyskania indywidualnego upoważnienia udzielonego organowi przez ministra, który ustanowił dane przepisy techniczno-budowlane.
Problemy związane z interpretacją art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego
Artykuł 9 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi, że wniosek do ministra o udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo organ administracji architektoniczno-budowlanej składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Na tle takiego brzmienia ustępu 3 powstało wiele wątpliwości związanych z jego praktycznym stosowaniem.
Po pierwsze, w doktrynie i orzecznictwie zastanawiano się, czy wniosek o zgodę na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych należy złożyć w toczącym się już postępowaniu o pozwolenie na budowę, czy też dopuszczalne jest uzyskanie odstępstwa, zanim wniosek o zatwierdzenie projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę zainicjuje odpowiednie postępowania przed organem administracji publicznej. W orzecznictwie sądowym ostatecznie przesądzono, że charakter postępowania nie stoi na przeszkodzie temu, by odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych uzyskiwać przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę. Uzasadniono to tym, że nakładanie na inwestora obowiązku przygotowania wszystkich elementów wniosku o pozwolenie na budowę (szczególnie pełnego projektu budowlanego) byłoby niewspółmiernie dużym obciążeniem, gdyby nie było żadnych gwarancji, że inwestycję będzie można zrealizować w warunkach odstępstwa (por. w szczególności wyroki NSA: z 24 czerwca 2010 r., II OSK 1827/09, z 20 lipca 2017 r. II OSK 2916/15).
Po drugie, wątpliwości dotyczyły dopuszczalności zgody na odstępstwo nie tylko w postępowaniu zmierzającym do uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, ale również w postępowaniu legalizacyjnym. Nie udało się wypracować jednolitego stanowiska – głosy w tej kwestii były podzielone.
Z jednej strony argumentowano, że instytucja z art. 9 Prawa budowlanego nie może prowadzić do legalizacji robót budowlanych wykonanych niezgodnie z prawem, bo nie taki jest cel tej instytucji. Podkreślano, że organ nadzoru budowlanego właściwy w sprawach legalizacji samowoli budowlanej nie ma kompetencji, by wystąpić z wnioskiem do ministra o udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo – przepis wyraźnie mówi bowiem wyłącznie o postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (por. w szczególności wyroki NSA: z 12 lutego 2010 r., II OSK 352/09, z 9 czerwca 2011 r., II OSK 990/10, z 26 lutego 2013 r., II OSK 2037/11).
Z drugiej strony odwołanie się do konstrukcji wolnościowego prawa zabudowy, jako dyrektywy interpretacyjnej art. 9 Prawa budowlanego, pozwalało wielu składom sądów administracyjnych oraz komentatorom przyjąć stanowisko odmienne. Przychylna argumentacja doktryny opierała się również na analogii z następczym wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzję tę (co do zasady) wydaje się tylko w stosunku do inwestycji planowanej, a nie zrealizowanej. Skoro więc w zakresie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu możliwe jest procedowanie pomimo zrealizowania robót, należałoby opowiedzieć się za analogiczną dopuszczalnością sanowania ex post robót budowlanych poprzez udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych również w stosunku do robót już wykonanych.
Wydaje się, że do momentu wejścia w życia ostatniej noweli Prawa budowlanego przeważał drugi z zaprezentowanych poglądów. Świadczy o tym szereg orzeczeń sądów administracyjnych obu instancji, w szczególności tych najnowszych (por. w szczególności wyroki NSA: z 22 grudnia 2009 r., II OSK 1951/08, z 13 lipca 2017 r., II OSK 2864/15, z 21 lutego 2019 r., II OSK 878/17, z 10 września 2019 r., II OSK 3014/18, z 6 listopada 2019 r., II OSK 3068/17, wyrok WSA w Rzeszowie z 3 kwietnia 2019 r., II SA/Rz 180/19, wyrok WSA w Krakowie z 12 kwietnia 2019 r., II SA/Kr 96/19).
Odstępstwo a samowola budowlana po nowelizacji Prawa budowlanego
Inwestorzy chętnie podejmowali próby skorzystania z dobrodziejstwa instytucji odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych w postępowaniach legalizacyjnych. Wiele spraw dotyczących tego zagadnienia trafiało do sądów administracyjnych, dając sądom sposobność wypowiadania się co do interpretacji art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego. Droga do legalizacji zaszłości w warunkach odstępstwa była skrupulatnie torowana poprzez stosowanie rozszerzającej wykładni Prawa budowlanego przez wiele składów sędziowskich.
Niemniej, począwszy od 19 września 2020 r., uzyskanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w postępowaniu legalizacyjnym nie jest już możliwe. Droga ta została zamknięta wraz z wprowadzeniem do Prawa budowlanego nowego art. 9 ust. 5, który stanowi, że: „odstępstwa, o którym mowa w ust. 1, nie dopuszcza się w postępowaniach, o których mowa w rozdziale 5a”. Z kolei nowy rozdział 5a Prawa budowlanego obejmuje postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem przepisów ustawy, tj. postępowanie w przypadku samowoli budowlanej. Nowe zasady dotyczą nie tylko postępowań wszczynanych po nowelizacji Prawa budowlanego, ale także postępowań toczących się w tej dacie. Zgodnie bowiem z przepisami przejściowymi do wniosków o udzielenie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych złożonych do organów administracji architektoniczno-budowlanej i nierozpatrzonych przez te organy przed dniem wejścia w życie noweli stosuje się przepisy nowe.
Motywacja tego ograniczenia pozostaje niejasna. W uzasadnieniu projektu noweli Prawa budowlanego czytamy jedynie, że: „wprowadzenie przepisu w art. 9, który przesądza, że nie dopuszcza się odstępstwa w postępowaniach, o których mowa w rozdziale 5a, tzn. w postępowaniach w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, było konieczne ze względu na pojawiające się w tej kwestii wątpliwości oraz rozbieżności w orzecznictwie”.
Podsumowując, instytucja, która do niedawna ułatwiała legalizowanie robót wykonanych bez wymaganego pozwolenia, a nierzadko zapobiegała przymusowym rozbiórkom, nie będzie dłużej chroniła interesu inwestora. Pewnym rozwiązaniem obecnie może być skorzystanie z procedury tzw. uproszczonej legalizacji, uregulowanej w nowym art. 49f Prawa budowlanego, który pozwala zalegalizować samowolę budowlaną, jeśli obiekt nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi i możliwe jest bezpieczne jego użytkowanie zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. Warunkiem zastosowania procedury uproszczonej jest upływ co najmniej 20 lat od dnia zakończenia budowy obiektu.
Opisaną zmianę powinni wziąć pod uwagę zwłaszcza inwestorzy planujący nabycie nieruchomości zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej oraz z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych. Legalizacja takich obiektów przez pewien okres po nabyciu może okazać się niemożliwa.
Olga Połowianiuk, radca prawny, praktyka projektów nieruchomościowych kancelarii Wardyński i Wspólnicy
