Kolejne zmiany przepisów o magazynowaniu i usuwaniu odpadów oraz o produktach ubocznych | Co do zasady

Do Sejmu trafił rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw. Projekt przewiduje wprowadzenie znaczących zmian m.in. do ustawy o odpadach. Nowości mają służyć doprecyzowaniu relatywnie nowych przepisów i stanowić remedium na zgłaszane od lat problemy związane z gospodarowaniem odpadami.

Zmianie ulegną przepisy dotyczące uzyskiwania zezwoleń, magazynowania i usuwania odpadów, regulujące kwestię produktów ubocznych oraz dotyczące prowadzenia wizyjnego systemu kontroli i rejestru BDO. W tym miejscu przeanalizujemy kilka z zaproponowanych zmian.

Magazynowanie odpadów

Magazynowaniem odpadów jest ich czasowe przechowywanie. Może polegać na wstępnym przechowywaniu odpadów przez ich wytwórcę, tymczasowym magazynowaniu przez prowadzącego zbieranie odpadów bądź też magazynowaniu przez prowadzącego ich przetwarzanie. Ubiegłoroczne zmiany przepisów wynikające z ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw skutkowały skróceniem dopuszczalnego okresu magazynowania odpadów z trzech do jednego roku, przewidując jedynie jeden wyjątek od tej reguły (o czym pisaliśmy już wcześniej). Obecny projekt przewiduje zróżnicowanie dopuszczalnych okresów magazynowania w zależności od rodzaju odpadów. I tak w przypadku magazynowania odpadów niebezpiecznych, palnych, niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych i odpadów pochodzących z przetwarzania odpadów komunalnych okres ten ma wynosić 1 rok. Dla pozostałych rodzajów odpadów okres ten wynosić będzie 3 lata.

Usuwanie odpadów

Jednym z najpoważniejszych wyzwań związanych z gospodarowaniem odpadami jest niska skuteczność egzekwowania przepisów o usuwaniu ich z miejsc nieprzeznaczonych do ich magazynowania i składowania. Nadal powszechnym problemem jest porzucanie odpadów niebezpiecznych w miejscach zagrażających bezpieczeństwu i środowisku. Do tego dochodzą trudności w ustaleniu odpowiedzialnych za usunięcie odpadów oraz brak możliwości wyegzekwowania takich obowiązków.

Obecnie obowiązujące przepisy w zakresie usuwania odpadów są stosunkowo proste. Posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Jeżeli tego nie uczyni, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje usunięcie odpadów i ich prawidłowe zagospodarowanie.

Wieloletnia praktyka wykazała, że rozwiązanie to jest nieefektywne. Po pierwsze, jego zastosowanie wymaga ustalenia, kto jest posiadaczem odpadów, a to w praktyce jest często niemożliwe (pomimo określonego w przepisach domniemania). Po drugie, nawet jeżeli uda się ustalić posiadacza odpadów, to wyegzekwowanie obowiązków związanych z usunięciem odpadów jest często niemożliwe, gdyż osoba odpowiedzialna jest nieuchwytna bądź nie ma wystarczających środków finansowych, aby odpady usunąć. Jeżeli naruszenia warunków gospodarowania odpadami skutkowały powstaniem szkody w środowisku, to pomocą mogły okazać się kompetencje regionalnych dyrektorów ochrony środowiska. Na podstawie art. 16 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie mogą oni podejmować działania, jeżeli „sprawca” nie może zostać zidentyfikowany lub nie da się wyegzekwować jego obowiązków lub jeżeli konieczne jest niezwłoczne podjęcie działań z uwagi na zagrożenie dla zdrowia ludzi bądź możliwość zaistnienia nieodwracalnych szkód w środowisku.

W przypadku tego rozwiązania pewnego rodzaju trudność wynika z art. 24a ustawy o zapobieganiu szkodom, na podstawie którego regionalny dyrektor ma obowiązek zawiesić postępowanie do czasu usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania. Uzasadnieniem wprowadzenia tej regulacji było zapobieżenie równoległemu podejmowaniu działań przez regionalnych dyrektorów i organy gminy. W praktyce oznacza to jednak, że jakiekolwiek działania dyrektora mogą być podejmowane dopiero po usunięciu odpadów, a wyegzekwowanie tego właśnie obowiązku jest najtrudniejsze.

Projekt zmierza do rozwiązania tego problemu. Po pierwsze projektowane przepisy wprowadzają możliwość wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów wobec wszystkich posiadaczy odpadów odpowiedzialnych za gospodarowanie odpadami. Będą oni ponosić solidarną odpowiedzialność za wykonanie obowiązków.

Po drugie projekt nakłada na organy administracji obowiązek usunięcia odpadów i właściwego ich zagospodarowania. Posiadacz odpadów odpowiedzialny za gospodarowanie odpadami będzie zobowiązany zwrócić poniesione przez organ koszty. Obowiązek ten spoczywać będzie na organach administracji wówczas, gdy ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska konieczne będzie niezwłoczne usunięcie odpadów. Zgodnie z ogólną zasadą organem tym ma być wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Jednakże w przypadku terenów, którymi włada gmina, a także terenów zamkniętych organem właściwym będzie regionalny dyrektor ochrony środowiska. Z kolei jeżeli obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem cofnięcia, uchylenia, stwierdzenia nieważności bądź wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami, właściwym organem będzie ten, który wydał taką decyzję.

Usunięcie odpadów przez gminę możliwe będzie po wydaniu decyzji administracyjnej, której adresatem ma być władający powierzchnią ziemi. Decyzja określać będzie zakres i termin udostępnienia nieruchomości oraz sposób i czas przeprowadzenia działań. Wydana decyzja będzie podlegać natychmiastowemu wykonaniu, a sądy administracyjne nie będą mogły wstrzymać jej wykonania. Wydanie decyzji będzie musiało zostać poprzedzone zasięgnięciem opinii organów inspekcji ochrony środowiska, inspekcji sanitarnej, regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz komendanta Państwowej Straży Pożarnej.

Przetworzony surowiec drzewny jako produkt uboczny

Obecnie, w wyniku zmiany przepisów (o której pisaliśmy w artykule Planowana jest rewolucja w uznaniu substancji za produkt uboczny), uznanie danego przedmiotu bądź substancji za produkt uboczny następuje w drodze decyzji marszałka województwa. Decyzja wydawana jest po rozpatrzeniu zgłoszenia uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska.

Przedmiot bądź substancja, powstające w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest ich produkcja i które nie zostały uznane za produkt uboczny, posiadają status odpadu. Takie rozwiązanie jest kłopotliwe dla przedsiębiorców, którzy w przypadku nieuzyskania decyzji o uznaniu produktu bądź substancji za produkt uboczny zmuszeni są dostosować działalność do przepisów regulujących gospodarowanie odpadami.

Projektodawca proponuje, aby pewne przedmioty uznawać za produkt uboczny bez obowiązku uzyskiwania decyzji administracyjnej. Rozwiązanie to ma objąć produkty przetworzenia drewna stanowiące mechanicznie przetworzony naturalny surowiec drzewny niezawierający w swoim składzie jakichkolwiek innych substancji. Jako przykład takich produktów wskazano korę, strużyny, odziomki pomanipulacyjne, wałki połuszczarskie, trociny, wióry, zrębki, zrzyny, szczapy i inne pochodzące z przetworzenia tych produktów, w tym brykiety i pelety.

Aby je zakwalifikować jako produkt uboczny, konieczne będzie jednak spełnienie ogólnych wymogów stawianych produktom ubocznym wymienionym w art. 10 ustawy o odpadach. A zatem dalsze ich wykorzystywanie musi być pewne i musi odbywać się bezpośrednio bez dalszego przetwarzania, innego niż normalna praktyka przemysłowa. Materiały te muszą być produkowane jako integralna część procesu produkcyjnego przy spełnieniu wszystkich istotnych wymagań, w tym prawnych, w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi, dla określonego ich wykorzystania, jeśli wykorzystanie takie nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie ludzi.

Projektowane przepisy należy ocenić pozytywnie – proponowane rozwiązanie będzie istotnym ułatwieniem dla przedstawicieli przemysłu drzewnego, którzy nie będą musieli ubiegać się o wydanie decyzji administracyjnych dla części swoich produktów. Analogiczna regulacja jest stosowana w zakresie materiałów paszowych. Problemy praktyczne mogą wyniknąć ze sposobu określenia przez projektodawcę wytworów poprodukcyjnych niepodlegających procedurze uznania za produkt uboczny. Sformułowania „naturalny surowiec drzewny” czy też „niezawierający w swoim składzie jakichkolwiek innych substancji” będą mogły stanowić punkt sporny pomiędzy organami i przedsiębiorcami zajmującymi się obróbką drewna.

Ocena regulacji

Ograniczenie maksymalnych okresów magazynowania wszystkich odpadów do jednego roku nie jest rozwiązaniem pożądanym. Może generować po stronie przedsiębiorców dodatkowe, wysokie koszty związane z koniecznością zagospodarowania odpadów w krótkim terminie, co wydaje się nieuzasadnione w sytuacji, gdy działanie takie nie jest związane z charakterem prowadzonej działalności i nie występuje ryzyko zagrożenia dla środowiska. Charakter odpadów palnych, niebezpiecznych czy też komunalnych sprawia jednak, że ich zagospodarowanie powinno nastąpić tak szybko, jak to możliwe, aby uniknąć ryzyka dla środowiska. Proponowana zmiana jest zatem pożądana.

Trudniej ocenić planowane zmiany dotyczące usuwania odpadów. Nałożenie obowiązków na gminy powinno przyczynić się do szybszego rozwiązania opisywanych wyżej problemów porzuconych odpadów stwarzających szczególne zagrożenie. Można się jednak spodziewać, że nadal największym wyzwaniem będzie wyegzekwowanie od odpowiedzialnych osób pokrycia kosztów działań podejmowanych przez gminę. W takiej sytuacji to na gminach spoczywać będzie główny ciężar finansowy związany z uporządkowaniem odpadów.

Nina Kuśnierkiewicz, dr Dominik Wałkowski, adwokat, praktyka transakcji i prawa korporacyjnego oraz praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy