Kary za nieprzekazanie danych dotyczących przelotu pasażera (PNR) | Co do zasady

Zgodnie z ostatnimi informacjami prasowymi aż 210 przewoźników lotniczych, którzy w 2018 r. wykonywali przewozy lotnicze na trasach do Polski i z Polski, może zostać ukaranych za naruszenie przepisów ustawy o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażerów. Komendant Główny Straży Granicznej w ciągu zaledwie czterech miesięcy (od czerwca do września 2021 r.) wszczął wobec nich w sumie około 17 tysięcy postępowań w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej. Łączna kwota kar nałożonych w wyniku tych postępowań może wynieść nawet 640 milionów złotych. A biorąc pod uwagę, że w latach 2018 – 2020 wykonano prawie 940 000 operacji lotniczych związanych z przewozem pasażerów (zarówno na trasach krajowych, jak i międzynarodowych), może to stanowić zaledwie wierzchołek góry lodowej.

Postępowania, o których mowa powyżej, zostały wszczęte oraz toczą się na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera (dalej: ustawa PNR), która weszła w życie 29 maja 2018 r. Przyjęte w ustawie rozwiązania stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego postanowień dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/681 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie wykorzystywania danych dotyczących przelotu pasażera (danych PNR) w celu zapobiegania przestępstwom terrorystycznym i poważnej przestępczości, ich wykrywania, prowadzenia postępowań przygotowawczych w ich sprawie i ich ścigania (dyrektywa PNR). 

Celem wprowadzenia przepisów dyrektywy było ujednolicenie na szczeblu unijnym trybu pozyskiwania przez organy krajowe państw członkowskich gromadzonych przez przewoźników lotniczych danych dotyczących przelotu pasażera (Passenger Name Record – PNR) oraz ich przetwarzania (w tym przekazywania pomiędzy organami) do celów zapobiegania przestępstwom terrorystycznym oraz poważnej przestępczości. Organy UE dostrzegły bowiem, że w związku z zagrożeniem przestępczością zorganizowaną oraz terroryzmem, a także z uwagi na zniesienie granic w myśl konwencji Schengen, większość państw członkowskich UE korzystała już z tych danych na mocy przepisów prawa krajowego. Potrzeba wprowadzenia takich uregulowań wiązała się również z zawarciem przez UE umów międzynarodowych przewidujących obowiązek przekazywania danych PNR władzom USA oraz Australii (a w przyszłości również Kanady czy Japonii). 

Obowiązek przekazania danych PNR – co, jak, kiedy?

Zgodnie z przepisami ustawy PNR wszyscy przewoźnicy lotniczy (i tylko przewoźnicy lotniczy) wykonujący międzynarodowe przewozy lotnicze pasażerów na trasach do Polski i z Polski (dalej: loty PNR) muszą przekazywać Straży Granicznej będące w ich posiadaniu dane PNR dotyczące każdego z planowanych przez siebie lotów.

Katalog danych PNR, które podlegają przekazaniu, został szeroko określony w ustawie PNR. Należą do nich m.in.:

• data dokonania rezerwacji lub wystawienia biletu,
• data przelotu,
• imię i nazwisko pasażera oraz jego dane teleadresowe,
• informacje dotyczące płatności za bilet (w tym numer karty płatniczej lub informację o płatności gotówką),
• numer miejsca na pokładzie statku powietrznego,
• informacje dotyczące bagażu,
• obywatelstwo, płeć i pozostałe dane wynikające z dokumentu tożsamości.

Z katalogu tego wyłączono natomiast dane ujawniające: rasę, pochodzenie etniczne, poglądy polityczne, przekonanie religijne lub światopoglądowe, przynależność do związków zawodowych, stan zdrowia, życie seksualne lub orientację seksualną danej osoby.

Wskazane powyżej dane PNR przewoźnicy lotniczy powinni przekazać samodzielnie (tj. bez uprzedniego wezwania przez Straż Graniczną) we wskazanych w ustawie PNR terminach, tj.:

• od 48 do 24 godzin przed planowanym rozpoczęciem lotu PNR,
• niezwłocznie po zakończeniu odprawy biletowo-bagażowej i wejściu wszystkich pasażerów na pokład statku powietrznego.

Wynika z tego zatem, że co do zasady przewoźnik lotniczy powinien przekazać dane PNR dwukrotnie. Tylko jeżeli pozyskał dane PNR w terminie krótszym niż 24 godziny przed rozpoczęciem lotu PNR (np. w przypadku przewozu ad hoc), wystarczy, że przekaże je tylko raz, tj. niezwłocznie po zakończeniu odprawy biletowo-bagażowej.

Ponadto Straż Graniczna może wystąpić do przewoźnika lotniczego o przekazanie danych PNR (na wcześniejszy wniosek jednego z uprawnionych organów) niezależnie od wskazanych powyżej terminów. W takim wypadku organ może jednocześnie (aczkolwiek nie musi) zwolnić przewoźnika lotniczego od przekazania danych PNR w terminie wynikającym z ustawy.

Co do zasady przewoźnik lotniczy powinien przekazywać dane PNR w określony sposób: za pomocą środków komunikacji elektronicznej, przy wykorzystaniu protokołów oraz formatów danych określonych w przepisach wykonawczych do ustawy.

Od powyższej zasady ustawa PNR przewiduje dwa wyjątki.

Przewoźnik lotniczy wykonujący nieregularny przewóz lotniczy pasażerów może pisemnie uzgodnić ze Strażą Graniczną inny sposób przekazywania danych PNR za pomocą środków komunikacji elektronicznej, jeśli nie dysponuje infrastrukturą umożliwiającą obsługę protokołów i formatów danych określonych w przepisach wykonawczych.

Również gdy z powodu awarii technicznej nie jest możliwe przekazywanie danych PNR w dotychczasowy sposób, przewoźnik lotniczy może ustalić ze Strażą Graniczną sprawny sposób przekazywania danych.

Obowiązek informacyjny przewoźników lotniczych

Poza danymi PNR przewoźnik lotniczy musi dodatkowo przekazać Straży Granicznej informacje dotyczące niego samego oraz prowadzonej przez niego działalności na terenie Polski, w tym ustalonych rozkładów lotów oraz programów lotów, a także gromadzonych przez siebie kategorii danych PNR. Jest to tzw. obowiązek informacyjny przewoźników lotniczych.

Informacje te należy przekazać jednokrotnie, w formie pisemnej (w postaci papierowej lub dokumentu elektronicznego), co do zasady w terminie do 14 dni przed rozpoczęciem wykonywania lotów PNR (czyli de facto przed wykonaniem pierwszego z takich lotów po wejściu w życie przepisów ustawy PNR). Aktualizacji przekazanych już informacji przewoźnik lotniczy powinien natomiast dokonać bezzwłocznie.

Kary administracyjne za niedopełnienie obowiązków wynikających z ustawy PNR

Za niedopełnienie obowiązków wynikających z ustawy PNR na przewoźnika lotniczego mogą zostać nałożone administracyjne kary pieniężne w zryczałtowanej wysokości.

Kary te nakłada się oddzielnie za każdy lot PNR oraz w odniesieniu do każdego z terminów, w którym dany przewoźnik lotniczy był zobowiązany do przekazania danych PNR. Najwyższa kara, jaka może zostać nałożona na przewoźnika lotniczego w związku z jednym lotem PNR, nie może przekroczyć 40 000 zł. 

Ponadto za niedopełnienie opisanego wyżej obowiązku informacyjnego (nieprzekazanie informacji w terminie wynikającym z ustawy lub brak ich niezwłocznej aktualizacji) może zostać nałożona na przewoźnika lotniczego kara 5 000 zł.

Kary mogą być zmniejszone o 50%, jeśli przewoźnik lotniczy usunie skutki swojego naruszenia, czyli przekaże dane PNR w dodatkowych określonych w ustawie terminach (w zależności od rodzaju naruszenia – do 6 godzin przed startem lub do czasu lądowania).

Przewoźnik lotniczy nie podlega karze pieniężnej jedynie w przypadku, gdy niedopełnienie przez niego obowiązku nastąpiło w wyniku:

• działania siły wyższej,
• awarii systemu służącego Straży Granicznej do pozyskiwania oraz przetwarzania danych PNR,
• awarii powstałej po stronie przewoźnika lotniczego – o ile nie jest ona zawiniona przez tego przewoźnika oraz o ile poinformuje on o niej Straż Graniczną przed upływem terminu zakreślonego przez ustawodawcę dla przekazania danych PNR.

Samo nałożenie kary administracyjnej następuje natomiast w formie decyzji administracyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej, która może zostać wydana w terminie 3 lat od dnia, w którym przewoźnik lotniczy dopuścił się naruszenia.

Ustawa PNR – początek problemów?

Pojedyncze kwoty kar za nieprzekazanie danych PNR nie przyprawiają może o zawrót głowy, jednak trzeba pamiętać, że odnoszą się one do jednego lotu PNR. Tymczasem – jak pokazuje praktyka – okres, w którym dane te nie były przekazywane, może wynosić wiele miesięcy, w ciągu których dany przewoźnik lotniczy mógł wykonać kilkadziesiąt czy nawet kilkaset lotów związanych z międzynarodowym przewozem pasażerów na trasie do/z Polski. W takim przypadku zsumowane kary mogą wynieść nawet kilka milionów złotych.

Jednocześnie należy ponownie podkreślić, że przepisy ustawy PNR z jednej strony przewidują zamknięty oraz bardzo ograniczony katalog przesłanek wyłączających odpowiedzialność przewoźnika lotniczego, z drugiej natomiast ustanawiają sztywny oraz niepodlegający miarkowaniu katalog kar administracyjnych.

Z tego też względu kary nakładane na przewoźników lotniczych w związku z naruszeniami ustawy PNR są „zero-jedynkowe”. Nie zależą w szczególności od stopnia ich zawinienia (co uwidoczniło się już na etapie wprowadzania rozwiązań ustawowych w życie, kiedy to z powodu technicznych trudności w połączeniu systemów rezerwacyjnych przewoźników lotniczych z systemem Straży Granicznej nie można było przekazywać danych PNR) ani od liczby przewiezionych pasażerów czy zdolności finansowych przewoźników lotniczych. Takiej samej karze podlegają zatem „tradycyjni” przewoźnicy lotniczy, przewożący podczas jednego lotu PNR nawet kilkaset osób, jak i ci mali, wykonujący pojedyncze przewozy czarterowe (sky taxi).

Kary wymierzone zgodnie z ustawą PNR mogą się więc potencjalnie wiązać z nadmierną represyjnością dla konkretnych przewoźników lotniczych, a w niektórych przypadkach prowadzić do znacznego pogorszenia ich sytuacji finansowej czy nawet upadłości. 

Między innymi z tego względu należy pamiętać, że w toku postępowania to organ powinien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego oraz niebudzącego wątpliwości wyjaśnienia, czy dany przewoźnik faktycznie podlega karze, o której mowa w ustawie PNR. Warto jednak, aby również przewoźnik lotniczy aktywnie uczestniczył w tym postępowaniu na każdym jego etapie, korzystając z przysługujących mu uprawnień, takich jak prawo do składania wniosków dowodowych czy do uzyskania informacji o istotnych okolicznościach sprawy. Nawet bowiem jeśli przewoźnik otrzyma decyzję nakładającą karę za niedopełnienie obowiązków wynikających z ustawy PNR, może wystąpić z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy albo wnieść skargę do sądu administracyjnego.

Marcin Sobkowicz, adwokat, praktyka lotnicza kancelarii Wardyński i Wspólnicy