Jak rozporządzenie o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (PPWR) może zmienić gospodarkę? | Co do zasady

Opieszałość państw członkowskich we wdrażaniu dyrektyw środowiskowych będzie miała swoje konsekwencje. Na horyzoncie legislacyjnym pojawił się bowiem projekt rozporządzenia o opakowaniach i odpadach opakowaniowych. Celem jest harmonizacja rynku wewnętrznego i wyeliminowanie problemu nadmiernej produkcji odpadów opakowaniowych w Unii Europejskiej. W artykule przedstawiam wybrane rozwiązania, które mogą znacząco wpłynąć zarówno na biznes, jak i na konsumentów.

Przebieg procesu legislacyjnego

Kwestie związane z produkcją oraz gospodarowaniem opakowaniami i ich odpadami mają długą historię regulacyjną. Zasadniczy akt prawny regulujący obecnie tę materię to dyrektywa 94/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 1994 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych. Zdaniem Komisji Europejskiej, pomimo wielokrotnych nowelizacji, dyrektywa nie ograniczyła znacząco problemu nadmiernej ilości opakowań i odpadów opakowaniowych wytwarzanych na terytorium Unii Europejskiej. Jej wpływ na gospodarkę odpadami opakowaniowymi określono jako niewystarczający. W świetle takiej oceny konieczne stało się podjęcie inicjatywy prawodawczej.

W listopadzie 2022 r. Komisja Europejska przedstawiła projekt rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych, zmieniającego rozporządzenie (UE) 2019/1020 i dyrektywę (UE) 2019/904 oraz uchylającego dyrektywę 94/62/WE. Jak widać, prawodawca zdecydował się na przyjęcie formy prawnej rozporządzenia. Oznacza to, że przepisy będą stosowane bezpośrednio. Nie będzie konieczna ich implementacja przez polskiego ustawodawcę. W uzasadnieniu projektu Komisji wskazano, że obecne prawodawstwo, pomimo wprowadzenia konkretnych środków, nie doprowadziło do osiągnięcia założonych celów dotyczących środowiska i rynku wewnętrznego. Zdaniem Komisji odmienne podejścia państw członkowskich do transpozycji dyrektyw oraz podejmowane przez poszczególne państwa jednostronne środki z zakresu polityki dotyczącej opakowań doprowadziły do powstania niejednolitych krajowych ram regulacyjnych. Chodzi tutaj przede wszystkim o opieszałość w procesie implementacji dyrektyw. Przykładowo Polska wciąż nie uchwaliła odpowiednich przepisów dotyczących rozszerzonej odpowiedzialności producenta, mimo że czas na przyjęcie tych przepisów upłynął w zeszłym roku. W efekcie możliwość realizacji celów środowiskowych była istotnie ograniczona. Komisja wprost wskazała w tym kontekście na istnienie zagrożenia dla skutecznego funkcjonowania gospodarki o obiegu zamkniętym.

Przyjęcie nowych przepisów w formie rozporządzenia ma doprowadzić do jednakowego wypełniania zobowiązań przez wszystkie państwa członkowskie. Chodzi tutaj również o zapewnienie pewności prawa oraz stworzenie jednolitych warunków konkurencyjnych dla biznesu na terytorium Unii Europejskiej. W praktyce oznacza to, że przedsiębiorcy już teraz powinni śledzić zakres projektowanych zmian. W niedalekiej przyszłości mogą bowiem wejść w życie liczne wymogi, odnoszące się w szczególności do produkcji nowych opakowań.

Kolejnym krokiem w procedurze legislacyjnej było przyjęcie przez Radę oraz Parlament Europejski swoich stanowisk. Parlament uczynił to w listopadzie 2023 r., natomiast Rada w grudniu 2023 r. Na tej podstawie rozpoczęły się dalsze negocjacje. Ich efektem jest przyjęcie wstępnego porozumienia politycznego co do planowanego rozporządzenia. Komunikat w tej sprawie opublikowano 4 marca 2024 r. Jeszcze w marcu projekt zatwierdzony został przez Komitet Stałych Przedstawicieli Rządów Państw Członkowskich przy Unii Europejskiej (Coreper), co oznacza, że niedługo powinien zostać formalnie zatwierdzony przez Radę. Przyjęcie rozporządzenia przez Parlament nastąpiło z kolei 25 kwietnia 2024 r. Po ostatecznym zatwierdzeniu przez Radę nastąpi jego publikacja w dzienniku urzędowym.

Czego dotyczy nowe rozporządzenie?

Rozporządzenie ma objąć pełen cykl życia opakowania. Chodzi o to, aby wymogi ochrony środowiska uwzględniono już na etapie produkcji opakowania. Projekt określa również kwestie etykietowania opakowań oraz ustanawia cele redukcyjne. Każde państwo członkowskie będzie zobligowane do redukcji wytwarzanych opakowań o co najmniej:

• 5% do 2030 r.,
• 10% do 2035 r.,
• 15% do 2040 r.

Na zmiany muszą być przygotowani zarówno producenci, jak i wprowadzający oraz recyklerzy.

Skład opakowania

Co do zasady wszystkie wprowadzane do obrotu opakowania będą musiały nadawać się do recyklingu. W praktyce oznacza to, że opakowanie musi spełniać następujące warunki, wskazane enumeratywnie w art. 6 ust. 2:

• zostało zaprojektowane z myślą o recyklingu (znajduje zastosowanie od 1 stycznia 2030 r.),
• podlega skutecznej i efektywnej zbiórce selektywnej,
• podlega sortowaniu z przeznaczeniem do określonych strumieni odpadów bez wpływu na możliwość recyklingu innych strumieni odpadów,
• może być poddane recyklingowi w sposób zapewniający wystarczają jakość surowców wtórnych, aby mogły one zastąpić surowce pierwotne,
• można je poddać recyklingowi na dużą skalę (znajduje zastosowanie od 1 stycznia 2035 r.).

Wiążące wytyczne precyzujące powyższe warunki zostaną opublikowane w najbliższych latach przez Komisję Europejską.

Rozporządzenie ustanawia również wymóg minimalnej zawartości materiałów pochodzących z recyklingu w opakowaniach wykonanych z tworzyw sztucznych. Chodzi tutaj o każdą część opakowania, która jest wykonana z tworzywa sztucznego.

Najpewniej od 1 stycznia 2030 r. będzie to:

• 30% w przypadku opakowań do kontaktu z produktami wrażliwymi wykonanych z politereftalanu etylenu (PET) jako głównego składnika,
• 10% w przypadku opakowań do kontaktu z produktami wrażliwymi wykonanych z materiałów z tworzyw sztucznych innych niż PET, z wyjątkiem butelek jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych na napoje,
• 30% w przypadku butelek jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych na napoje,
• 35% w przypadku pozostałych opakowań plastikowych.

Wymogi zostaną zaostrzone od 1 stycznia 2040 r. Minimalna zawartość materiałów pochodzących z recyklingu wyniesie:

• 50% w przypadku opakowań z tworzyw sztucznych do kontaktu z produktami wrażliwymi, wykonanych z PET jako głównego składnika,
• 25% w przypadku opakowań do kontaktu z produktami wrażliwymi, wykonanych z innych tworzyw sztucznych niż PET,
• 65% w przypadku butelek jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych na napoje,
• 65% w przypadku pozostałych plastikowych opakowań.

Od powyższych wymogów będą jednak wyjątki. Chodzi tutaj w szczególności kompostowalne opakowania z tworzyw sztucznych i opakowania, w których komponent z tworzyw sztucznych stanowi mniej niż 5% całkowitej masy. Wstępne porozumienie zawiera również klauzulę przeglądową, która zobowiązuje Komisję Europejską, by zbadała realizację celów na 2030 r. i oceniła możliwość realizacji celów wyznaczonych na 2040 r. Nie można zatem wykluczyć pewnych zmian w tym zakresie.

Wstępne porozumienie co do projektu rozporządzenia zakłada również całkowity zakaz wprowadzania do obrotu opakowań przeznaczonych do kontaktu z żywnością, zawierających tzw. wieczne chemikalia, powyżej określonych progów. Są to substancje per- i polifluoroalkilowe (PFAS). Celem tej regulacji jest zwiększenie bezpieczeństwa żywności.

Opakowania wielokrotnego użytku

Projekt wyznacza ambitne cele w zakresie ponownego wykorzystania opakowań na 2030 r. oraz ustanawia orientacyjne cele na 2040 r. Powyższe cele obejmują zróżnicowane rodzaje opakowań, w tym między innymi na napoje mleczne, alkoholowe (z wyłączeniem wina) i bezalkoholowe, transportowe, handlowe oraz zbiorcze. Wyznaczone cele uzależniono od rodzaju opakowania, przy czym zasadniczo nie obejmują one opakowań kartonowych. Co istotne, cele można będzie spełnić również poprzez połączenie się z maksymalnie pięcioma podmiotami w ramach grupy dystrybutorów końcowych.

Wymagania dotyczące opakowań wielokrotnego użytku dotkną znaczną grupę przedsiębiorców. Chodzi między innymi o sektor gastronomiczny (restauratorów, hotelarzy i prowadzących firmy cateringowe) czyli przedsiębiorców, którzy oferują w opakowaniu handlowym żywność gotową do spożycia na wynos. Zgodnie z przedstawioną propozycją do 2030 r. co najmniej 10% takich produktów miałoby już być udostępnianych w opakowaniach wielokrotnego użytku. Branża gastronomiczna będzie również zobowiązana do bezpłatnego umożliwienia konsumentom wykorzystania własnych pojemników na żywność. W praktyce oznacza to, że konsument będzie mógł zamówić produkt na wynos i otrzymać go w przyniesionym przez siebie opakowaniu.

Wypada jeszcze podkreślić, że od tak ukształtowanych reguł mają istnieć pewne wyjątki. Zgodnie z porozumieniem dopuszczalne będzie odnawialne odstępstwo, trwające przez 5 lat, pod warunkiem, że:

• państwo członkowskie korzystające z odstępstwa przekracza o 5 punktów procentowych cele recyklingu, które mają zostać osiągnięte do 2025 r., i oczekuje się, że przekroczy o 5 punktów procentowych cele recyklingu wyznaczone na 2030 r.,
• państwo członkowskie korzystające z odstępstwa jest na dobrej drodze do osiągnięcia swoich celów w zakresie zapobiegania powstawaniu odpadów,
• podmioty gospodarcze przyjęły korporacyjne plany zapobiegania powstawaniu odpadów i plany recyklingu przyczyniające się do osiągnięcia określonych w rozporządzeniu celów w tym zakresie.

Na ten moment nie jest jednak prawdopodobne, aby polskie przedsiębiorstwa mogły skorzystać z opisanego wyłączenia. Nie wydaje się bowiem możliwe, aby w perspektywie najbliższych lat Polska przekraczała ustanowione cele w zakresie recyklingu.

Przepisy dotyczące ponownego wykorzystania opakowań nie będą dotyczyły również mikroprzedsiębiorstw. Wynika to z faktu, że grupa mikroprzedsiębiorców odpowiada w bardzo niewielkim stopniu za problem nadmiernej produkcji opakowań. Wobec powyższego nowe regulacje byłyby dla tej grupy nadmiernym i nieproporcjonalnym obciążeniem.

Opakowanie dostosowane do objętości towaru

Projektowane przepisy regulują również kwestię nadmiernie dużych opakowań, które nie są dostosowane do rozmiaru produktu. We wniosku Komisji Europejskiej wskazano, że podmioty gospodarcze, które dostarczają produkty dystrybutorowi końcowemu lub użytkownikowi końcowemu w opakowaniu zbiorczym, opakowaniu transportowym lub opakowaniu dla handlu elektronicznego, zapewniają, aby współczynnik pustej przestrzeni wynosił maksymalnie 40%. Zgodnie z wstępnym porozumieniem Rady i Parlamentu Europejskiego wskaźnik ten podniesiono do 50%.

Pojęcie pustej przestrzeni oznacza w tym kontekście różnicę między całkowitą objętością opakowania a objętością opakowań handlowych zawartych w tych opakowaniach. Do pustej przestrzeni zalicza się przestrzeń wypełnioną materiałami wypełniającymi, takimi jak ścinki papieru, wypełniacze powietrzne, folia bąbelkowa, wypełniacze gąbkowe, wypełniacze piankowe, wełna drzewna, chipsy polistyrenowe lub styropianowe.

Wymogi dotyczące pustej przestrzeni nie obejmą chronionych wzorców opakowań. Warunkiem skorzystania z tego zwolnienia jest korzystanie z tej ochrony najpóźniej w dniu wejścia w życie projektowanej regulacji.

Etykietowanie, oznakowanie, wymogi informacyjne

Propozycja Komisji Europejskiej przewiduje również liczne obowiązki związane z etykietowaniem opakowań. Zasadniczo opakowania będzie trzeba okleić etykietą informującą o składzie materiałowym opakowania. Obecny projekt przewiduje tutaj zwolnienie dla opakowań transportowych, z wyłączeniem opakowań wykorzystywanych w e-commerce. Obowiązek ten nie będzie dotyczył również opakowań objętych systemem kaucyjnym. Ten obowiązek miałby wejść w życie w ciągu kilku najbliższych lat, nie wcześniej jednak niż po upływie trzech i pół roku od wejścia w życie nowych przepisów.

Co więcej, opakowania będą musiały posiadać etykietę z informacją o przydatności do ponownego użycia opakowania oraz kod QR lub inny rodzaj cyfrowego nośnika danych, który zawiera dalsze informacje na temat przydatności do ponownego użycia opakowania, w tym na temat dostępności systemu ponownego użycia i punktów zbierania, oraz który ułatwia śledzenie opakowania i obliczenie liczby podróży i rotacji. Ponadto opakowania handlowe wielokrotnego użytku należy wyraźnie oznaczyć i odróżnić od opakowań jednorazowego użytku w punkcie sprzedaży. Na spełnienie tego obowiązku przedsiębiorcy będą mieli co najmniej cztery lata.

W przedmiotowym zakresie Komisja Europejska ma przyjąć stosowny akt wykonawczy, określający wygląd wymaganych etykiet. Celem jest bowiem pełna harmonizacja obowiązujących reguł.

Zakaz wprowadzania do obrotu

Porozumienie zawarte pomiędzy Radą a Parlamentem Europejskim zakłada również zakaz wprowadzania do obrotu niektórych opakowań jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych. Chodzi między innymi o:

• opakowania na nieprzetworzone owoce i warzywa,
• napełniane na miejscu opakowania na jedzenie i napoje, które są spożywane w kawiarniach i restauracjach,
• opakowania zawierające jednorazowe porcje przypraw, sosów, śmietany, cukru i inne,
• miniaturowe opakowania na produkty toaletowe,
• folię wykorzystywaną na lotniskach do owijania bagażu,
• plastikowe torby o masie poniżej 15 mikronów (z wyjątkiem toreb niezbędnych z powodów higienicznych oraz toreb wykorzystywanych jako opakowanie żywności, w celu zapobieżenia jej zmarnowania).

Od powyższych zakazów istnieją pewne wyjątki. Przykładowo dopuszczalne będzie wykorzystanie jednorazowej porcji przyprawy czy sosu w opakowaniu z tworzywa sztucznego w takich miejscach, gdzie wiąże się to z wymogami ochrony zdrowia. Chodzi tutaj, między innymi, o szpitale.

W praktyce oznacza to jednak, że z restauracji i kawiarni wkrótce znikną miniaturowe porcje cukru do kawy oferowane w saszetkach, jednorazowe pudełeczka zawierające sos czy saszetki z przyprawami takimi jak sól i pieprz. Sprzedawca będzie musiał zapewniać te produkty w innej formie, przykładowo poprzez udostępnienie cukierniczki czy wielorazowej miseczki na sos. Z lotnisk zniknie również usługa zabezpieczania bagażu poprzez owijanie go folią. Alternatywą mogą stać się w tym przypadku pokrowce na walizki. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wszystkie powyższe przepisy znacząco odmienią funkcjonowanie przedsiębiorstw, przede wszystkim z szeroko pojmowanego sektora gastronomicznego. Zakaz miałby obowiązywać od 1 stycznia 2030 r. Na koniec warto jeszcze zaznaczyć, że katalog produktów objętych zakazem wprowadzania do obrotu może zostać poszerzony w kolejnych latach.

Ocena regulacji

Projektowane rozporządzenie może być rewolucją w świecie opakowań. Zmiany mają charakter kompleksowy i dotyczą zarówno producentów opakowań, jak i wszystkich innych przedsiębiorców wykorzystujących w swojej działalności opakowania. Dotyczą też oczywiście konsumentów. Co istotne, nowe przepisy będą obowiązywać bez konieczności ich transpozycji do porządku krajowego. Zwłoka polskiego ustawodawcy nie uchroni zatem przedsiębiorców od konieczności dostosowania się do nowych wymagań.

Niektóre rozwiązania, takie jak właściwe etykietowanie, nie powinny być z punktu widzenia biznesu problematyczne. Inne z kolei wymagają znacznych zmian nawyków społecznych. Chodzi przede wszystkim o powszechne korzystanie z opakowań wielokrotnego użytku, kosztem jednorazowych opakowań z tworzyw sztucznych.

Z punktu widzenia recyklerów ważną informacją jest to, że opakowania będą musiały pochodzić w pewnej części z recyklingu. Taka regulacja powinna przyczynić się do rozwoju branży. Jest to również istotny krok z punktu widzenia ograniczenia produkcji zbędnych opakowań, który powinien przyczynić się do efektywniejszego wykorzystania dostępnych zasobów.

Przez długi czas otwarte pozostawało pytanie o to, czy omawiane przepisy wejdą w życie. Od wniosku Komisji Europejskiej upłynął bowiem ponad rok, a dopiero na początku marca przyjęte zostało porozumienie polityczne pomiędzy Radą a Parlamentem. Wbrew niektórym przewidywaniom płynącym ze środowiska branży opakowaniowej prace nad projektem wyraźnie przyspieszono, a kluczowe było przyjęcie projektu przez Parlament przed zbliżającymi się wyborami. Trudno byłoby bowiem ocenić, czy w kolejnej kadencji Parlamentu znalazłaby się większość dla tego rodzaju rozwiązań. Obecnie oczekuje się już wyłącznie na formalne przyjęcie projektu przez Radę, co powinno być jedynie formalnością.

Karol Maćkowiak, praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy

Artykuł aktualizowany 8 maja 2024 r.