Czy projektowane zmiany przepisów o ocenach oddziaływania na środowisko usprawnią proces inwestycyjny? | Co do zasady

W dniu 18 maja 2022 r. udostępniono projekt nowelizacji przepisów związanych z procedurami wydawania zezwoleń inwestycyjnych. Zmiany zaprezentowane w projekcie ustawy o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (nr UD375 w Wykazie prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów) mają usprawnić procedury inwestycyjne, w tym przede wszystkim procedury wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Stosowanie obowiązujących przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: u.o.o.ś.) w procesie inwestycyjno-budowlanym stale uwypukla pewne ich mankamenty, które powinny być eliminowane. Niektóre z proponowanych zmian wydają się szczególnie istotne dla inwestorów, dlatego warto się do nich odnieść.

Przeniesienie i doprecyzowanie kwestii definicyjnych: inwentaryzacja przyrodnicza, zamierzenie budowlane, inwestycja strategiczna

Definicja inwentaryzacji przyrodniczej miałyby zostać przeniesiona z art. 66 ust. 1 pkt 2a u.o.o.ś. do słowniczka ustawowego zawartego w art. 3. Inwentaryzację przyrodniczą nadal stanowić będzie zbiór badań terenowych przeprowadzonych na potrzeby scharakteryzowania elementów środowiska przyrodniczego.

Obecnie ustawodawca wskazuje, że wyniki inwentaryzacji przyrodniczej wraz z opisem metodyki stanowią załącznik do raportu. Zgodnie z projektem planuje się doprecyzowanie, że wyniki te powinny być obowiązkowo składane zarówno w formie opisowej, jak i kartograficznej.

Wskazana zmiana ma związek z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 17 marca 2022 r. w sprawie formatu dokumentu zawierającego wyniki inwentaryzacji przyrodniczej oraz formatu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, które nastąpiło 23 kwietnia 2022 r. Zmiana pozwoli podmiotom zobowiązanym do przeprowadzenia inwentaryzacji przyrodniczej uniknąć wątpliwości co do formy i sposobu przedkładania wyników z tych badań.

Ponadto planuje się wprowadzenie definicji zamierzenia budowlanego. Pojęcie to jest elementem kluczowego dla procedur związanych z oceną oddziaływania na środowisko pojęcia „przedsięwzięcie”. Należy pod nim rozumieć „zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin”. Pragnąc wyeliminować wątpliwości, projektodawca uznał za konieczne wyjaśnienie, czym w tej definicji jest zamierzenie budowlane.

Obecnie interpretacja tego pojęcia dokonywana jest z uwzględnieniem art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Nowelizacja odnosi się dodatkowo do słownikowego znaczenia tego pojęcia na gruncie języka polskiego. W rezultacie zamierzeniem budowlanym ma być „zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, lub prace budowlane polegające na budowie, przebudowie, rozbudowie lub montażu”.

Zaproponowana zmiana jest spójna z pojęciem „przedsięwzięcie” i stanowi jego doprecyzowanie, co należy ocenić pozytywnie. Polskie przepisy prawne nie negują bowiem tego, że przedsięwzięciem mogą być nie tylko prace budowlane prowadzące do zrealizowania pewnego celu, lecz także innego rodzaju aktywności. W dalszym ciągu jednak w przypadku definiowania pojęcia budowy, przebudowy, rozbudowy lub montażu inwestor powinien posługiwać się przepisami ustawy Prawo budowlane oraz orzecznictwem sądów administracyjnych.

Warto zasygnalizować, że planowane jest także wprowadzenie pojęcia inwestycji strategicznych, w przypadku których nie przedkłada się planu miejscowego ani nie bada się lokalizacji takich inwestycji z ustaleniami tego planu. Zaliczać się do nich będzie inwestycje enumeratywnie wymienione w art. 59a ust. 3 u.o.o.ś. w nowym brzmieniu, np. drogi publiczne, linie kolejowe, a także publiczne urządzenia służące do zaopatrzenia ludności w wodę oraz do przesyłania i odprowadzania ścieków.

Zmiany dotyczące analizy wariantowej planowanego przedsięwzięcia

Analiza wariantów planowanego przedsięwzięcia jest jednym z najistotniejszych elementów oceny oddziaływania na środowisko. Prawidłowość doboru, opisu i analizy poszczególnych rozwiązań alternatywnych inwestycji jest warunkiem rzetelności wyników oceny wpływu inwestycji na środowisko. Tymczasem ten aspekt procedury ocenowej budzi nadal istotne wątpliwości interpretacyjne.

Zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania. Opis ten powinien obejmować wariant proponowany przez inwestora, racjonalny wariant alternatywny, a ponadto racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Raport powinien zawierać również uzasadnienie ich wyboru, określenie ich przewidywanego oddziaływania na środowisko, a także porównanie oddziaływań analizowanych wariantów na poszczególne elementy środowiska oraz uzasadnienie wariantu proponowanego przez inwestora.

Projekt nowelizacji przepisów określa, że raport powinien zawierać „opis racjonalnych wariantów uwzględniających rozwiązania dotyczące planowanego przedsięwzięcia, w zakresie technologii, lokalizacji lub innych jego istotnych parametrów, ze wskazaniem proponowanego wariantu”. Dokonując zaś porównania oddziaływań analizowanych wariantów, raport powinien zawierać wskazanie, który z nich jest najkorzystniejszy dla środowiska.

Projektodawca wyjaśnia, że zmiana służy wyeliminowaniu wątpliwości pojawiających się na gruncie obecnych przepisów, w szczególności tych, które dotyczą liczby rozwiązań alternatywnych, które należy opisać w raporcie, oraz sposobu ich różnicowania. W orzecznictwie pojawia się bowiem pogląd, zgodnie z którym raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis i analizę co najmniej trzech wariantów realizacji inwestycji, choć w ocenie projektodawcy taki obowiązek wprost nie wynika z przepisów.

Przykładowo NSA w wyroku z 20 kwietnia 2021 r. (III OSK 376/21) wskazał, że „przedstawienie minimum trzech wariantów pozwala na utworzenie siatki porównawczej, na gruncie której organ weryfikuje proponowany wariant, który może być zaakceptowany przez niego. Wariant najkorzystniejszy dla środowiska jest trzecim z wariantów, którego opis powinien zawierać raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Ilość wymaganych do przedstawienia w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia nie zależy zatem od woli i uznania, a także oceny inwestora”. Wyrażony w tym orzeczeniu pogląd NSA nie jest ani precedensowy, ani jednostkowy. Podobnie wypowiadały się sądy administracyjne w wielu innych sprawach: WSA w Poznaniu w wyroku z 7 czerwca 2018 r. (IV SA/Po 343/18), NSA w wyrokach z 1 czerwca 2021 r. (III OSK 2478/21) i 5 kwietnia 2022 r. (III OSK 4690/21) itp.

W projekcie nowelizacji dostrzega się, że taki pogląd może prowadzić do niepożądanej sytuacji, w której wariantem najkorzystniejszym dla środowiska nie może być ten, który zamierza realizować inwestor. Problem zasygnalizowany skrótowo w uzasadnieniu projektu nowelizacji w istocie jest bardziej złożony i wielowymiarowy – sama zaś projektowana zmiana przepisów wydaje się go jedynie częściowo rozwiązywać.

Proponowaną w nowelizacji zmianę postrzegać należy w trzech wymiarach.

Po pierwsze, projekt nowelizacji nie zakłada minimalnej liczby wariantów, w szczególności zaś nie wymaga przedstawienia analizy trzech wariantów: inwestorskiego, alternatywnego oraz najkorzystniejszego dla środowiska. Warto jednak zauważyć, że jednocześnie projekt nowelizacji nie wskazuje, ile wariantów powinno się opisać, przeanalizować i porównać. Można bowiem sobie wyobrazić, że pewne przedsięwzięcie może zostać zrealizowane na kilkanaście różnych sposobów, w zależności od zastosowanej technologii, lokalizacji lub innych parametrów. Czy w świetle proponowanych przepisów inwestor powinien uwzględnić je wszystkie? Czy ma w tym zakresie pewną dowolność wyboru?

Po drugie, projekt nowelizacji uzupełnia brak obecnej regulacji, przesądzając, że opis wariantów powinien uwzględniać „rozwiązania dotyczące planowanego przedsięwzięcia, w zakresie technologii, lokalizacji lub innych jego istotnych parametrów”. Obecnie sposób różnicowania analizowanych wariantów nie jest wskazany wprost w przepisach, lecz wynika z poglądów doktryny, orzecznictwa i interpretacji odpowiednich przepisów unijnych. Planowana zmiana sankcjonuje zatem wprost to, co zostało wypracowane w literaturze i praktyce stosowania prawa.

Po trzecie, projekt nowelizacji trafnie kształtuje przepisy o wariantowości w ten sposób, że wskazanie wariantu najkorzystniejszego dla środowiska jest wynikiem – rezultatem porównania oddziaływań analizowanych wariantów. Obecne brzmienie przepisu niejako odwracało ten tok wnioskowania, zakładając, że inwestor, opracowując raport, najpierw opisuje warianty i od razu wskazuje, który z nich jest racjonalnym wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, a dopiero później określa ich oddziaływanie i porównuje między sobą. Oczywiście w praktyce z reguły funkcjonuje to prawidłowo, tj. wskazanie wariantu najkorzystniejszego na środowiska jest wynikiem dokonanych analiz oddziaływania i porównania poszczególnych wariantów. Dobrze zatem, że zaproponowano uporządkowanie tej kwestii.

W efekcie jednak zmieni się nieco podejście do tego, jak należy rozumieć pojęcie wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Jedna z kolejnych, obecnych w praktyce wątpliwości dotyczy bowiem tego, czy korzyść dla środowiska należy odnosić jedynie do wariantów rozważanych przez inwestora, czy też traktować ją niezależnie, przyjmując, że chodzi o taki wariant, w którym przedsięwzięcie racjonalnie może zostać zrealizowane, a który z perspektywy środowiska jest najkorzystniejszy. Innymi słowy, wątpliwość dotyczy tego, czy „wariant najkorzystniejszy dla środowiska” należy wybierać wyłącznie spośród przedstawionych przez inwestora sposobów realizacji inwestycji, czy też trzeba wskazać wariant spoza tego katalogu. Powyższe jest często źródłem sporów, szczególnie wówczas, gdy wariant preferowany przez inwestora jest jednocześnie uznawany przezeń za najkorzystniejszy dla środowiska.

Opracowując komentowane przepisy projektu nowelizacji, Minister Klimatu i Środowiska zdaje się opowiadać za pierwszą wykładnią. Takie podejście usprawnia i ułatwia proces inwestycyjny, ale jednocześnie może w pewnych sytuacjach skutkować innym ryzykiem, polegającym na pominięciu w toku oceny oddziaływania na środowisko takiego wariantu, który jest racjonalny, najkorzystniejszy dla środowiska, ale po prostu nie został wybrany przez inwestora do analizy.

Ocena zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na wstępnym etapie postępowania

W praktyce procedur inwestycyjnych zdarzały się przypadki, w których po długotrwałym i czasochłonnym postępowaniu związanym z oceną oddziaływania na środowisko okazywało się, że inwestycja nie może zostać zrealizowana ze względu na brak zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym w projekcie przewidziano wprowadzenie obowiązku przeprowadzenia analizy zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli został uchwalony, na początkowym etapie postępowania. Obecnie bowiem często pojawiają się wątpliwości, na którym etapie należałoby dokonać takiego badania: czy na etapie bezpośrednio poprzedzającym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy również na jego początkowym etapie – tuż po wszczęciu postępowania. Z punktu widzenia inwestora jest to korzystna zmiana, która w razie ewentualnych sprzeczności pozwoli inwestorowi zaoszczędzić czas i znaleźć ewentualną alternatywę.

Dotychczas orzecznictwo sądów administracyjnych niejednoznacznie odnosiło się także do tego, czy w razie sprzeczności z miejscowym planem należy przeprowadzać pozostałe elementy oceny oddziaływania na środowisko w ramach uzyskiwania decyzji środowiskowej, czy też zaprzestać wykonywania dalszych czynności w sprawie, takich jak np. uzyskiwanie opinii i uzgodnień wskazanych w art. 77 u.o.o.ś. Przykładowo w wyroku WSA w Lublinie z 16 listopada 2021 r. sąd wskazał, że jeśli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem, wydać decyzję odmowną, bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko (II SA/Lu 423/21).

W projekcie proponuje się, aby organ w pierwszej kolejności zbadał zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dopiero następnie przystępował do dalszych czynności. Do tych czynności zalicza się:

• screening w przypadku przedsięwzięć potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko,
• scoping lub przystąpienie do procesu ocennego dla przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko.

Przedstawiona propozycja polegająca na wydaniu decyzji o odmowie zgody na realizację przedsięwzięcia i niepodejmowaniu dalszego postępowania wyjaśniającego wydaje się zdroworozsądkowa i korzystna z punktu widzenia przedsiębiorców.

Wiążący charakter postanowień uzgadniających

W obecnym stanie prawnym charakter uzgodnień wydawanych przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska określony został przede wszystkim w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz literaturze przedmiotu. Sądy wskazały, że uzgodnienie – w przeciwieństwie do opinii – jest formą o znaczeniu stanowczym, która wiąże organ administracyjny rozstrzygający w postępowaniu głównym (np. por. wyrok WSA w Łodzi z 14 kwietnia 2021 r., II SA/Łd 51/21).

W projekcie proponuje się dodanie w art. 77 u.o.o.ś. ust. 10, z którego wynika, że postanowienia w sprawie uzgodnień wiążą organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z praktycznego punktu widzenia ta zmiana nie wniesie wiele, gdyż potwierdzi ona tylko aktualną linię orzeczniczą. Powyższa zmiana jeszcze dobitniej przesądzi, że organ administracji wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nie może swobodnie odstąpić od uwzględnienia w niej warunków określonych w wydanym wcześniej postanowieniu uzgadniającym wydanym przez regionalnego dyrektora.

Zaprezentowane w projekcie nowelizacji zmiany wpisują się w postulowany trend usprawniania procedur inwestycyjnych. I choć nie są to zmiany rewolucyjne, można zakładać, że wyeliminują one niektóre wątpliwości pojawiające się w toku procedur środowiskowych. Nie można jednak wykluczyć, że same staną się źródłem kolejnych wątpliwości – wydaje się, że mogą tym skutkować w szczególności zmiany dotyczące wariantowania.

Można się spodziewać kolejnych zmian zmierzających do usprawnienia procedur inwestycyjnych. Stanowczy sygnał płynie z Komisji Europejskiej, która w ogłoszonym 18 maja 2022 r. planie REPowerEU przewiduje istotne przyspieszenie procedur inwestycyjnych dotyczących odnawialnych źródeł energii, w szczególności w zakresie procedur uzyskiwania pozwoleń na ich realizację i wdrożenie.

dr Adrianna Ogonowska, radca prawny, dr Dominik Wałkowski, adwokat, praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy