40 lat Konwencji o prawie morza to nowe wyzwania dla gospodarki morskiej i ochrony środowiska morskiego | Co do zasady

10 grudnia minęło czterdzieści lat od wyłożenia do podpisu Konwencji Narodów Zjednoczonych o prawie morza (UNCLOS), która zwieńczyła wieloletnie negocjacje prowadzone w ramach Organizacji Narodów Zjednoczonych. Dynamicznie zmieniające się uwarunkowania geopolityczne, rozwój technologii umożliwiający pozyskiwanie surowców z dna morskiego, kryzys klimatyczny i zanik bioróżnorodności sprawiają, że Konwencja musi sprostać wymaganiom kolejnych dekad XXI wieku.

Konstytucja mórz i oceanów

Konwencja weszła w życie 16 listopada 1994 r., stając się filarem prawnomiędzynarodowej regulacji działalności człowieka w obszarach morskich. Niekiedy określa się ją potocznie jako konstytucję mórz i oceanów, ponieważ stanowi powszechny, uniwersalny akt prawny i jest swego rodzaju gwarancją ładu międzynarodowego w obszarach morskich, a także gwarancją zrównoważonej ochrony środowiska morskiego.

Konwencja nie tylko kodyfikuje wcześniej sformułowane normy kształtowane przez zwyczaj międzynarodowy, lecz także kompromisowo i elastycznie reguluje nowe sposoby korzystania z mórz. Opowiada się za wolnościową koncepcją mórz i oceanów w ślad za poglądami Grocjusza, który podkreślał, że „żaden naród ani też osoba prywatna nie mogą ubiegać się o prawo własności w stosunku do morza (...), ponieważ nie pozwala na zawłaszczenie ani natura, ani wzgląd na pożytek publiczny” (H. Grotius, Wolność mórz, czyli dysertacja o prawie jakie przysługuje Holendrom do handlu z Indiami, tłum. R. Bierzanek, Warszawa 1955, s. 48).

Konwencja a gospodarka i polityka w trzeciej dekadzie XXI wieku

Od sformułowania cytowanego poglądu minęło kilka stuleci i dziś „wolność mórz” bywa rozumiana w rozmaity sposób. Wpływają na to nie tylko interesy poszczególnych państw nadbrzeżnych, ale również konieczność ochrony środowiska. Zestawienie ducha koncepcji wolności z coraz powszechniejszymi ograniczeniami służącymi ochronie wrażliwych ekosystemów morskich wymagało nowego podejścia do kodyfikacji prawa morza.

Coraz wyraźniej dostrzegalny staje się bowiem spór między ekskluzywnym a inkluzywnym postrzeganiem przestrzeni mórz i oceanów. To pierwsze skupione jest na ochronie interesów poszczególnych państw, bez uwzględnienia interesów innych podmiotów, a tym samym również ochrony środowiska naturalnego jako dobra wspólnego. To drugie daje pierwszeństwo interesom i potrzebom społeczności międzynarodowej. Konwencja stara się zachować równowagę między nimi. Choć od jej sporządzenia minęły ponad cztery dekady, czyni to w sposób dojrzały i – z pewnymi wyjątkami – dostosowany do dzisiejszych wyzwań, do których należy zaliczyć dynamicznie zmieniającą się sytuację międzynarodową, budowę infrastruktury energetycznej (w tym farm wiatrowych offshore) i telekomunikacyjnej w obszarach morskich, intensyfikację wykorzystania ożywionych zasobów mórz oraz rozwój technologii umożliwiający pozyskiwanie surowców z dna oceanicznego. Toczące się spory międzynarodowe dotyczące obszarów morskich pokazują skalę zróżnicowania i nakładania się sprzecznych interesów geopolitycznych, gospodarczych i przyrodniczych. 

Doskonałym przykładem jest orzeczenie Stałego Trybunału Arbitrażowego z 12 lipca 2016 r. w sprawie Republika Filipin przeciwko Chińskiej Republice Ludowej (PCA Case Nº 2013-19) dotyczące newralgicznego w skali globalnej rejonu Morza Południowochińskiego. W tej sprawie Trybunał orzekał o roli pewnych historycznych praw do obszarów morskich. Wyjaśnił status prawny naturalnych formacji morskich wynurzających się z wody podczas odpływów (low tide elevations). Ocenił również zgodność z prawem międzynarodowym działań podejmowanych przez Chiny, które zdaniem Filipin naruszały postanowienia Konwencji.

Trybunał potwierdził, że prawa do poszczególnych obszarów morskich są kompleksowo uregulowane w Konwencji o prawie morza, a roszczenia oparte na tzw. prawach historycznych nie mogą wykraczać poza zakres praw wynikających z Konwencji. 

Jednym z elementów orzeczenia była definicja wyspy. Zgodnie z postanowieniami Konwencji wokół wysp określa się morze terytorialne, strefę przyległą, wyłączną strefę ekonomiczną i szelf kontynentalny. Nie wszystkie naturalne formacje wynurzające się z wód morskich są jednak wyspami. Skały, które nie nadają się do zamieszkania przez ludzi lub do samodzielnej działalności gospodarczej, nie mają ani wyłącznej strefy ekonomicznej, ani szelfu kontynentalnego. Inne formacje ujawniające się w trakcie odpływów nie tworzą uprawnienia do morza terytorialnego, wyłącznej strefy ekonomicznej i szelfu. Podejmowanie niektórych działań przez Chiny stanowiło naruszenie praw suwerennych Filipin w ich wyłącznej strefie ekonomicznej, wyznaczonej zgodnie z Konwencją. Na dodatek intensywne działania zmierzające do zmiany i rozbudowy naturalnych formacji na Morzu Południowochińskim skutkowały poważną szkodą w środowisku rafy koralowej i naruszały postanowienia Konwencji o prawie morza dotyczące ochrony środowiska morskiego.

Konwencja stanowi solidny fundament dla bezpiecznego rozwoju działalności gospodarczej w obszarach morskich. Bez niej ryzyko związane z podejmowaniem działalności na morzu byłoby zbyt duże. Wyobraźmy sobie, że dynamiczny rozwój morskiej energetyki wiatrowej nie byłby oparty zasadach konwencyjnych. Morskie farmy wiatrowe lokalizowane są często poza terytorium morskim danego państwa. Bez rozwiązań prawnych zawartych w Konwencji ich funkcjonowanie oparte byłoby na szczególnie niepewnym prawie zwyczajowym, a w pewnym zakresie wręcz w sytuacji braku jakiegokolwiek prawa i jurysdykcji państwa. Nietrudno wyobrazić sobie, jakie to może stanowić źródło konfliktów i niepewności biznesowej.   

Priorytetowa ochrona środowiska morskiego

Zanieczyszczenie środowiska morskiego jest problemem globalnym, wykraczającym poza porządki prawne poszczególnych państw, a jego ochrona to jedno z najważniejszych wyzwań dwudziestego pierwszego wieku. Morza i oceany są źródłem żywności, zatrudnienia i funkcjonowania gospodarki, a także źródłem wypoczynku, największym na świecie rezerwuarem zasobów genetycznych i zróżnicowanych ekosystemów.

Dlatego regulacja w zakresie ochrony środowiska jest w Konwencji stosunkowo rozbudowana. Przepisy poświęcone środowisku morskiemu są zlokalizowane nie tylko w obszernej części XII, ale również w innych miejscach konwencji. Przepisy te charakteryzuje też pewnego rodzaju uprzywilejowanie i nadrzędny charakter.

Określenie Konwencji konstytucją mórz i oceanów nie wynika jedynie z pewnych założeń aksjologicznych i systemowych, lecz przejawia się w sformułowaniu konkretnych jej postanowień. Niektóre uregulowania konwencyjne, takie jak te wprowadzające koncepcję wspólnego dziedzictwa ludzkości obszaru dna morskiego poza jurysdykcją państw, są w zasadzie niemodyfikowalne. Zgodnie z art. 311 ust. 6 Konwencji jej strony zgodziły się, że nie będzie się wprowadzać żadnych poprawek w odniesieniu do tej podstawowej zasady. Natomiast zgodnie z art. 311 ust. 3 Konwencji państwa mogą zawierać pewne umowy modyfikujące lub zawieszające stosowanie postanowień Konwencji, lecz może to nastąpić wyłącznie w stosunkach między nimi, a ponadto umowy te nie mogą dotyczyć takich postanowień, od których odstępstwa nie da się pogodzić ze skuteczną realizacją przedmiotu i celu Konwencji, jak również ze stosowaniem podstawowych zasad zawartych w Konwencji. Powyższe rozwiązania przesądzają o tym, że postanowienia Konwencji o prawie morza są w praktyce nadrzędne względem innych norm prawa międzynarodowego dotyczących prawa morza.

Przekłada się to na uwarunkowania ochrony środowiska przewidziane w Konwencji o prawie morza. Warto zwrócić uwagę, że już w jej preambule wskazano, że jedną z racji przemawiających za potrzebą ustanowienia Konwencji jest nie tylko ułatwienie międzynarodowej komunikacji, sprzyjanie pokojowemu korzystaniu z mórz i oceanów, lecz także sprawiedliwe i efektywne wykorzystanie ich zasobów, w tym zachowanie zasobów żywych oraz badanie, ochrona i zachowanie środowiska morskiego. Ochrona środowiska jest zatem jednym z filarów, na których opiera się konwencyjny system prawa morza. Podejście to urzeczywistniają poszczególne rozwiązania zawarte w Konwencji. Przykładowo wspomniana możliwość zawierania umów ograniczających stosowanie rozwiązań konwencyjnych jest ograniczona przepisem art. 237 Konwencji. Reguła kolizyjna w nim zawarta przesądza o tym, że postanowienia części XII Konwencji pozostają bez uszczerbku dla tych zobowiązań, które wynikać będą z później zawartych umów „w celu rozwinięcia” zasad ustalonych w Konwencji (in furtherance of the general principles). To zaś oznacza, że państwa nie dysponują pełną swobodą w zakresie zawierania umów modyfikujących zasady określone w Konwencji, a w szczególności nie mogą zobowiązań w zakresie ochrony środowiska wyłączyć lub ukształtować w inny sposób. Wszelkie dopuszczalne na podstawie Konwencji umowy szczegółowe winny być wykonywane w sposób zgodny z jej ogólnymi zasadami i celami.

Konwencja a zmiany klimatu

Konwencja nie zawiera postanowień wprost odnoszących się do skutków zmian klimatycznych, zaś ochrona środowiska morskiego postrzegana jest w dużej części z perspektywy zapobiegania zanieczyszczeniu mórz.

To, w jaki sposób należy rozumieć obowiązki państw wynikające z Konwencji w kontekście kryzysu klimatycznego, może wkrótce wyjaśnić Międzynarodowy Trybunał Prawa Morza. 12 lutego 2022 r. wpłynął bowiem wniosek Komisji Małych Państw Wyspiarskich dotyczącej Zmian Klimatu i Prawa Międzynarodowego (Commission of Small Island States on Climate Change and International Law) o wydanie opinii doradczej w zakresie szczególnych obowiązków państw – stron Konwencji w związku ze zmianami klimatu.

Wniosek Komisji zawiera prośbę o udzielenie odpowiedzi na pytania o szczególne obowiązki państw w zakresie:

• zapobiegania, zmniejszania i kontroli zanieczyszczenia środowiska morskiego w związku ze szkodliwymi skutkami, które wynikają lub mogą wynikać ze zmian klimatu, w tym ocieplenia oceanów i podnoszenia się poziomu morza, oraz zakwaszenia oceanów, które są spowodowane antropogenicznymi emisjami gazów cieplarnianych do atmosfery,
• ochrony i zachowania środowiska morskiego w związku z oddziaływaniem zmian klimatycznych, w tym ocieplenia oceanów i podnoszenia się poziomu mórz, a także wpływu oceanów na środowisko.

Tak zwane małe państwa wyspiarskie (Small Island States) to liczna grupa niewielkich państw położonych przede wszystkim na Oceanie Spokojnym i Morzu Karaibskim. Zmiany klimatyczne, a w szczególności podnoszenie poziomu mórz i oceanów, stanowią zagrożenie egzystencjalne dla tych państw, gdyż na skutek tych procesów mogą znaleźć się pod powierzchnią podwyższonego poziomu wód morskich i przestać istnieć. Państwa te dostrzegły, że choć ich wpływ na kryzys klimatyczny z powodu emisji gazów cieplarnianych jest w istocie pomijalny, ponoszą one nieproporcjonalnie wysokie koszty negatywnych zmian klimatu, co określają często mianem fundamentalnej niesprawiedliwości (fundamental injustice). Antigua i Barbuda (państwo położone na Morzu Karaibskim) oraz Tuwalu (położone na Oceanie Spokojnym) podpisały porozumienie tworzące Komisję 31 października 2021 r. Dokumenty przystąpienia złożyło również karaibskie państwo Saint Lucia oraz państwa położone na Oceanie Spokojnym: Republika Palau, autonomiczne terytorium Niue i Republika Vanuatu.

Konwencja a górnictwo głębokomorskie

Szczególnym wyzwaniem jest również górnictwo głębokomorskie. Do tej pory mówiono przede wszystkim o eksploracji i rozpoznawaniu złóż. Obecnie wchodzimy w etap komercyjnego wydobycia surowców obejmujących przede wszystkim oceaniczne konkrecje polimetaliczne, naskorupienia kobaltonośne i masywne siarczki stanowiące źródło metali niezbędnych dla rozwoju przemysłu. Zbliżający się etap komercyjnego wydobycia surowców spowodował wzrost obaw dotyczących możliwych uszczerbków w środowisku. Choć wprowadzone procedury wymagają przeprowadzenia oceny wpływu takiej działalności na środowisko morskie w danym obszarze, to powszechne są głosy, że taka ocena nie będzie rzetelna. Obecnie bowiem środowisko głębokomorskie należy do najmniej zbadanych obszarów naszej planety i dopóki nie zostanie uzyskana wystarczająca wiedza naukowa pozwalająca zidentyfikować ryzyka oraz wykluczyć wystąpienie szkód w środowisku, tego typu działalność nie powinna być podejmowana. Postuluje sięwprowadzenie tymczasowego moratorium na wydobywanie surowców w takich obszarach.

Niepokój wzbudził skierowany w ubiegłym roku do Międzynarodowej Organizacji Dna Morskiego (International Seabed Authority) wniosek Republiki Nauru, wyspiarskiego państwa w zachodniej części Oceanu Spokojnego zapowiadającego, że tzw. sponsored entity (podmiot, za który państwo to poręczyło) zamierza podjąć eksploatację złóż. Wniosek ten uruchomił bieg określonego w Konwencji terminu, w którym opracowane powinny być przepisy i procedury regulujące prowadzenie eksploatacji. Jeżeli do tego czasu nie uda się tych przepisów wprowadzić, wniosek o zatwierdzenie planu eksploatacji powinien zostać zatwierdzony tymczasowo w oparciu o ogólne postanowienia Konwencji oraz zasady, przepisy i procedury przyjęte tymczasowo. Prace nad tzw. Mining Code nadal jednak trwają. Wskazuje się, że jeśli kodeks wydobywczy nie zostanie przyjęty, to środowisko morskie będzie jeszcze bardziej zagrożone, gdyż eksploatacja odbywać się będzie na podstawie ogólnych mechanizmów, które mogą nie zapewniać należytej ochrony środowiska morskiego.

Nowe rozwiązania wzbogacające Konwencję

W ramach Organizacji Narodów Zjednoczonych trwają prace nad opracowaniem nowej umowy międzynarodowej, której przedmiotem będzie zapewnienie zrównoważonego wykorzystania zasobów morskich w obszarach poza jurysdykcją państw, a zatem w obrębie morza pełnego, którego obszar stanowi ok. 60% oceanów na świecie. Rozwój nowych technologii, coraz bardziej ekspansywna gospodarka morska oraz zainteresowanie eksploatacją morza pełnego oznaczają, że przyjęcie instrumentów prawnych zmierzających do ochrony zasobów przyrodniczych jest niezbędne. Tymczasem Konwencja tej problematyce nie poświęca dostatecznie wiele uwagi.

Negocjowana umowa obejmować będzie postanowienia dotyczące zachowania i zrównoważonego wykorzystania morskiej bioróżnorodności obszarów poza jurysdykcją państw, w szczególności takie jak: morskie zasoby genetyczne, obszarowe formy ochrony zarządzania i ochrony zasobów przyrodniczych (marine protected areas), ocena oddziaływania na środowisko oraz transfer technologii. Nowa konwencja ma być oparta na zasadzie podziału korzyści (benefit-sharing) wynikających z eksploatacji zasobów.

Formalnym impulsem do rozpoczęcia prac nad nową konwencją były ustalenia poczynione podczas Konferencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zrównoważonego rozwoju (Rio +20), która odbywała się w Rio de Janeiro w dniach 20 – 22 czerwca 2012 r. W dokumencie końcowym zatytułowanym „Przyszłość, której chcemy” (Future We Want) sygnatariusze opowiedzieli się za koniecznością zachowania i zrównoważonego wykorzystania zasobów morskich w obszarach poza jurysdykcją państw. Strony porozumienia zobowiązały się ponadto do podjęcia działań w celu opracowania w ramach Konwencji Narodów Zjednoczonych o prawie morza instrumentu prawa międzynarodowego o charakterze wiążącym.

Z kolei w ostatnich miesiącach rozpoczęto prace nad tzw. Plastics Treaty, a zatem globalnym porozumieniem, które dotyczyć ma regulacji pełnego cyklu życia tworzyw sztucznych od chwili ich wytworzenia aż po problematykę zanieczyszczenia środowiska morskiego.

Kolejne czterdzieści lat

Czterdzieste urodziny Konwencji o prawie morza nie są okazją do świętowania. Skala wyzwań dla gospodarki morskiej jest obecnie bardzo trudna do oszacowania. Dobrze, że Konwencja stanowi pewnego rodzaju solidny fundament, na którego podstawie można kształtować nowe przepisy odnoszące się do szczegółowych wyzwań XXI wieku. O wyzwaniach tych będziemy pisać w kolejnych artykułach.

dr Dominik Wałkowski, adwokat, praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy