Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego | Co do zasady

Zgodnie z art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga uprzedniego zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu takim określić należy dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, oraz załączyć szereg dokumentów obejmujących m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenie o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania z warunkami określonymi w aktach planistycznych. Do użytkowania obiektu przystąpić można, gdy w terminie 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji. Zmiana sposobu użytkowania nastąpić musi najpóźniej w okresie 2 lat od dnia dokonania zgłoszenia.

Organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany jest do wyrażenia sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w sytuacji, gdy zmiana taka miałaby być sprzeczna z postanowieniami aktów planistycznych, mogłaby powodować niedopuszczalne zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, pogorszenie stanu środowiska, stanu zachowania zabytków albo warunków zdrowotno-sanitarnych lub też miałaby wprowadzać utrudnienie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Zgłoszeniem sprzeciwu skutkować będzie również planowana zmiana sposobu użytkowania, która wymagać będzie przeprowadzenia prac budowlanych, do których wykonania niezbędna będzie decyzja o pozwoleniu na budowę. W tym przypadku rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę.

W przypadku ujawnienia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez stosownego zgłoszenia właściwe miejscowo organy nadzoru budowlanego zobligowane są do wszczęcia określonej procedury, mającej na celu sanację dokonanej zmiany lub też przywrócenie stanu poprzedniego. Postępowanie takie rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oraz nałożeniu obowiązku przedstawienia w określonym terminie stosownych dokumentów (analogicznych do składanych jako załącznik do zgłoszenia zamierzonej zmiany). Inspektor nadzoru budowlanego, po upływie określonego w postanowieniu terminu lub na wniosek zobowiązanej strony, sprawdza następnie wykonanie nałożonego obowiązku. Po stwierdzeniu, że strona uzyskała, sporządziła i dostarczyła kompletną dokumentację wymaganą przepisami prawa, organ nadzoru budowlanego w sposób milczący, a więc bez wydawania aktu administracyjnego, wyraża zgodę na zmianę sposobu użytkowania.

Jeśli stosowne dokumenty nie zostaną przedstawione, właściwy organ nadzoru budowlanego zobowiązany będzie do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Analogiczne skutki prawne pociągać będzie za sobą dalsze użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części pomimo jego wstrzymania, jak również zmiana sposobu użytkowania obiektu pomimo wniesienia sprzeciwu do zgłoszonego zamiaru.

Bezpośrednią konsekwencją wyrażenia zgody na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest ustalenie przez organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, opłaty legalizacyjnej. Wysokość opłaty legalizacyjnej zależna jest każdorazowo od kategorii i wielkości obiektu budowlanego, w ramach którego nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania.

Pozostaje wyjaśnić, kto może wystąpić z opisanym powyżej zgłoszeniem i kto jest zobowiązany do zastosowania się do nakazów wydawanych przez organy nadzoru budowlanego.

Ustawa Prawo budowlane nie zawiera przepisu, który wprost wskazywałby podmiot, któremu przysługuje uprawnienie do wystąpienia ze zgłoszeniem planowanej zmiany sposobu użytkowania. Jednak jednym z obligatoryjnych dokumentów stanowiących załącznik do zgłoszenia jest, składane pod groźbą odpowiedzialności karnej, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to, że poza właścicielem obiektu budowlanego skutecznego prawnie zgłoszenia dokonać mogą wyłącznie podmioty, z których tytułu prawnego do nieruchomości jednoznacznie wynikać będzie uprawnienie do zmiany sposobu użytkowania.

Przepisy Prawa budowlanego nie określają wprost również podmiotu, wobec którego skierowane być powinny rozstrzygnięcia wydawane w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Kwestia ta wydaje się warta rozważenia, gdyż obiekty budowlane niejednokrotnie są wykorzystywane niezgodnie z przeznaczeniem nie przez ich właścicieli, lecz również przez inne podmioty, w tym m.in. najemców.

Analiza poglądów doktryny oraz dostępnego orzecznictwa prowadzi do wniosku, że również w tym wypadku krąg podmiotów zobowiązanych do zastosowania się do rozstrzygnięć organów nadzoru jest znacząco zawężony – do właścicieli oraz zarządców obiektów budowlanych. Wskazuje się w szczególności na fakt, że przepisy regulujące postępowanie w przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu zamieszczone zostały w Rozdziale 6 Prawa budowlanego – „Utrzymanie obiektów budowlanych”. Zgodnie z art. 61 ustawy to na właścicielach i zarządcach obiektów budowlanych spoczywa obowiązek utrzymania i użytkowania obiektu w sposób zgodny z jego przeznaczeniem. Wobec powyższego uznać należy, że to właściciele i zarządcy obiektów budowlanych ponoszą konsekwencje samowolnej zmiany sposobu użytkowania stanowiącej zmianę przeznaczenia obiektu. Dlatego też stroną postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego nie jest każdy, kto samowolnie dokona zmiany sposobu użytkowania, lecz wyłącznie właściciel i zarządca. Pogląd taki wyrażony został m.in. w wyroku WSA w Poznaniu z 17 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II SA/Po 105/07), będącym następnie przedmiotem weryfikacji w postępowaniu przez NSA, który wyrokiem z 20 stycznia 2009 r. (sygn. akt II OSK 1836/07) skargę kasacyjną oddalił. W orzeczeniu NSA stwierdzono m.in., że najemcy nie przysługuje interes prawny nadający przymiot strony w postępowaniu o przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W postępowaniu takim najemcy niewątpliwie przysługuje interes faktyczny, „jednak ochrona praw z tytułu najmu obiektu nie przesądza o istnieniu interesu prawnego w sprawie, w której przedmiotem jest przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania”.

Również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych wskazuje się na wyłączną odpowiedzialność właściciela na gruncie prawa administracyjnego za samowolną zmianę sposobu użytkowania. M.in. w wyroku WSA w Poznaniu z 23 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II SA/Po 508/07) podnosi się, że to przede wszystkim na właścicielu nieruchomości ciąży obowiązek dbałości o to, aby obiekt budowlany był użytkowany w sposób zgodny z jego przeznaczeniem, niezależnie od tego, czy właściciel sam ten obiekt wykorzystuje, czy oddał go w użytkowanie innemu podmiotowi. Wskazuje to również na pełną odpowiedzialność właściciela nie tylko w sytuacji, gdy na podstawie umowy najmu oddaje on obiekt w użytkowanie w sposób sprzeczny z jego dotychczasowym przeznaczeniem, lecz również w sytuacji, gdy to najemca dokonuje zamiany sposobu użytkowania obiektu względem przeznaczenia dotychczasowego i określonego również w umowie.