Zmiana pozwolenia na budowę po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dla znacznej części obszaru Polski nie ma jeszcze miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ale wszczęto wiele procedur planistycznych. W wielu wypadkach miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wchodzi w życie w toku procesu budowlanego prowadzonego na podstawie projektu sporządzonego w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Na jakiej podstawie inwestor może w takim wypadku dokonać zmiany pozwolenia na budowę?
Zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy zostały określone w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku planu – w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu są decyzja o warunkach zabudowy i decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego.
Określone w decyzji o warunkach zabudowy wymagania dotyczącej nowej zabudowy muszą spełniać zasadę „dobrego sąsiedztwa” i stanowić kontynuację występujących w otoczeniu inwestycji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
W przypadku miejscowego planu zagospodarowania terenu nie ma takich ograniczeń.
Projekt budowlany, który jest zatwierdzany w decyzji o pozwoleniu na budowę bądź na podstawie odrębnej decyzji, musi być zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu – z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Stosownie do art. 65 ust. 2 tej ustawy przepisu art. 65 ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Prawa nabyte przez inwestora podlegają ochronie. Uzyskanie pozwolenia na budowę powoduje, że może on realizować inwestycję, nawet jeżeli jest ona sprzeczna z przeznaczeniem terenu w planie miejscowym.
Dokonanie zmian w projekcie budowlanym w takiej sytuacji może być jednak problemem.
Art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane stanowi, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany przepisy Prawa budowlanego dotyczące zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwoleń na budowę, w tym art. 35 ust. 1 pkt 1.
Zgodnie z tym przepisem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.
W omawianym przypadku inwestor legitymuje się ostateczną i obowiązującą decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania, a jednocześnie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jak już wyżej wskazano, ustalony w decyzji sposób zagospodarowania terenu może różnić się od przeznaczenia w planie.
Na podstawie którego dokumentu należy zatem oceniać zmiany w projekcie budowlanym i wydać decyzję o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego i zmianie pozwolenia na budowę?
Niektórzy z komentatorów ustawy Prawo budowlane stoją na stanowisku, że stosownie do art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy pozostaje nadal w obrocie prawnym, co oznacza, że warunki w niej ustalone mają pierwszeństwo przed treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Decyzja o warunkach zabudowy, po wydaniu opartego na niej pozwolenia budowlanego, pomimo uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego zawierającego inne ustalenia niż ta decyzja, wiąże bowiem nadal organy, w takim zakresie, w jakim prawo do zabudowy terenu w niej określono, wyłączając tym samym ustalenia uchwalonego planu odmienne od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (red. A. Plucińska-Filipowicz, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, komentarz do art. 36a, pkt 13).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (m.in. wyroki NSA: z 27 listopada 2017 r., II OSK 445/16, z 11 października 2017 r., II OSK 2085/16, z 10 marca 2017 r., II OSK 1730/15) dominuje jednak pogląd o zasadzie prymatu planu miejscowego przed decyzją o warunkach zabudowy. Zasada ta wynika z zastosowania do zmiany pozwolenia na budowę art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w którym m.in. stanowi się, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Według tego przepisu pozwolenie na budowę, a więc także decyzja o zmianie pozwolenia na budowę, musi być zgodna z planem miejscowym, zaś z decyzją o warunkach zabudowy tylko wtedy, gdy brak jest planu miejscowego. Jak podkreślił NSA w wyroku z 27 listopada 2017 r. (II OSK 445/16), hierarchiczna wyższość planu miejscowego nad decyzją o warunkach zabudowy uzasadniona jest także tym, iż plan zawiera przepisy powszechnie obowiązujące (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.), a decyzja o warunkach zabudowy nie.
W świetle drugiego z przedstawionych stanowisk brak będzie podstaw do zmiany pozwolenia na budowę, jeśli zmiana, choć zgodna z obowiązującą decyzją o warunkach zabudowy, nie będzie odpowiadała ustaleniom również obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko to jako wynikające z literalnego brzmienia przepisów Prawa budowlanego jest uzasadnione. Jedyną rolą art. 65 ust. 2 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona praw nabytych przez inwestora polegająca na tym, że pozostanie w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wyklucza możliwość uchylenia w wyniku wznowienia postępowania wydanego na podstawie tej decyzji pozwolenia na budowę.
W związku z art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego mamy do czynienia z paradoksalną sytuacją, bo inwestor może kontynuować inwestycję nieodpowiadającą ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale jednocześnie nie może wprowadzić zmian, które byłyby sprzeczne z planem.
Wydaje się, że zasadne byłoby przyjęcie w omawianym zakresie rozwiązań prawnych dopuszczających w toku realizacji inwestycji zmiany zgodne z decyzją o warunkach zabudowy, na podstawie której wydano pierwotne pozwolenie na budowę.
Iwona Kasperek, praktyka projektów nieruchomościowych kancelarii Wardyński i Wspólnicy
