Właściciel sąsiedniej nieruchomości może zaskarżyć miejscowy plan
Mimo że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zmieniają przeznaczenia terenu znajdującego się poza jego granicami, nie świadczy to jeszcze o braku legitymacji właściciela (użytkownika wieczystego) tego terenu do kwestionowania planu. Za każdym razem konieczne jest zbadanie, czy postanowienia miejscowego planu naruszają warunki korzystania z pobliskiego gruntu, w szczególności pod kątem tzw. prawa sąsiedzkiego.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy, może zaskarżyć tę uchwałę albo zarządzenie do sądu administracyjnego (a więc w szczególności uchwałę ws. miejscowego planu). Jeszcze niedawno powyższy przepis zawierał dodatkowy warunek, aby przed złożeniem skargi wezwać bezskutecznie organ do usunięcia naruszenia prawa. Jednak w związku z nowelizacją Kodeksu postępowania administracyjnego i szeregu innych ustaw (w tym ustawy o samorządzie gminnym), która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., usunięto ten wymóg. Niemniej, zgodnie z regulacjami przejściowymi (art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej) wskazana zasada ma wciąż zastosowanie w przypadku miejscowych planów uchwalonych przed 1 czerwca 2017 r. (nadal konieczne jest tu uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa).
Interes prawny i jego naruszenie
Jedną z przesłanek skutecznego zaskarżenia uchwały organu gminy ws. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zatem – stosownie do wspomnianego art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – wykazanie przez podmiot wnoszący skargę, że uchwała ta narusza przysługujący mu interes prawny lub uprawnienie. Pojęcie interesu prawnego nie posiada legalnej definicji ustawowej i zostało wyjaśnione w drodze orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zgodnie z którym przez interes prawny (w przeciwieństwie do interesu faktycznego) należy rozumieć przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień określonego podmiotu, kształtujący jego pozycję prawną. Co istotne, interes prawny lub uprawnienie może mieć podstawy w przepisach prawa materialnego z zakresu każdej gałęzi prawa, a nie wyłącznie prawa administracyjnego. Uchwała organu samorządowego dotycząca miejscowego planu, mieszcząc się w zakresie „administracji publicznej”, może bowiem ograniczać uprawnienia także w dziedzinie prawa cywilnego, pozbawiając dany podmiot prawa własności lub je ograniczając.
Innymi słowy, skarżący powinien dowieść, że w następstwie podjęcia uchwały dotyczącej miejscowego planu został naruszony jego własny, indywidualny interes, oraz wykazać, że uchwała powoduje ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa, i to obecnie, a nie w przyszłości. Naruszany interes winien być bezpośredni, realny i aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Związek pomiędzy osobistą sytuacją prawną skarżącego a daną uchwałą musi zatem istnieć w momencie wniesienia skargi i jednocześnie powodować skutek w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków.
Niewątpliwie już sam fakt podjęcia uchwały może rodzić przekonanie o naruszeniu interesu prawnego, gdyż uchwalenie planu miejscowego i jego wejście w życie często powoduje określone skutki dotyczące uprawnień różnych podmiotów, a także naruszenie tych praw. Plany ustalają bowiem możliwość (lub zakaz) realizacji prawa zabudowy oznaczonych nieruchomości, a przez to dotyczą interesu prawnego zazwyczaj wielu jednostek.
Sąsiednie nieruchomości a ustalenia miejscowego planu
Z powyższej analizy wynika, że w praktyce może dojść do sytuacji, kiedy – mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym planem, lecz w jego bliskim sąsiedztwie – naruszany jest interes prawny właściciela lub użytkownika wieczystego takiej nieruchomości. Wszystko zależy od tego, jak bardzo zapisy miejscowego planu oddziałują na pobliskie grunty. Za każdym razem niezbędna jest analiza, czy ustalony w danym planie sposób zagospodarowania określonego terenu skutkuje równocześnie pogorszeniem warunków korzystania z sąsiednich działek. Podstawą interesu prawnego w tym przypadku mogą być regulacje odnoszące się do tzw. prawa sąsiedzkiego, w tym art. 144 Kodeksu cywilnego dotyczący immisji.
Stosownie do powyższego przepisu (art. 144 k.c.) właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Jeśli zatem właściciel danej nieruchomości (nieruchomości wyjściowej) w ramach wykonywania swego prawa podejmuje czynności, które ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, zakłócają korzystanie z pobliskich terenów, wówczas właścicielowi nieruchomości sąsiedniej służy roszczenie mające na celu ochronę jego prawa własności. Przesłanki i kryteria przeciętnej miary, do której nawiązuje wskazany przepis, należy definiować m.in. w oparciu o normy administracyjnoprawne, w szczególności wynikające z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Istnieje więc bezpośredni związek między postanowieniami planu dla nieruchomości wyjściowej a sytuacją prawną właścicieli (użytkowników wieczystych) sąsiednich nieruchomości. Powyższy związek zawiera się w tym, że zapisy miejscowego planu – będąc podstawą do ustalenia przeciętnej miary w rozumieniu art. 144 k.c. dla nieruchomości wyjściowej – wpływają na zakres praw właścicieli (użytkowników wieczystych) pobliskich gruntów (nieobjętych planem). Przedmiotową zależność należałoby opisać następująco: im więcej może właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości wyjściowej, tym więcej musi znosić właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości sąsiedniej (zob. wyrok NSA z 14 grudnia 2016 r., II OSK 743/15 oraz wyrok WSA w Łodzi z 5 września 2017 r., II SA/Łd 209/17).
Interes prawny właściciela (użytkownika wieczystego) pobliskiej nieruchomości chroniony jest także przepisem art. 140 k.c. kształtującym wykonywanie prawa własności oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tą ostatnią regulacją każdy ma prawo (w granicach określonych ustawą) do zagospodarowania własnego terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Na tej podstawie można uznać, że jeśli nieruchomości leżą w sąsiedztwie, a zapisy planu przewidują rozległe możliwości dla właściciela (użytkownika wieczystego) jednej z nich w zakresie wykonywania prawa własności (użytkowania wieczystego), to zazwyczaj ustalenia planu dla jednej nieruchomości naruszać będą interes prawny właściciela (użytkownika wieczystego) innych, pobliskich (tj. położonych w sferze oddziaływania) terenów. Tym samym ustalenia planu miejscowego mają oczywisty wpływ na relacje sąsiedzkie.
Podsumowanie
Właściciel lub użytkownik wieczysty gruntu nieobjętego wprawdzie miejscowym planem, ale znajdującego się w bliskim sąsiedztwie, ma zatem prawo kwestionować postanowienia takiego planu, jeśli zamierzona zabudowa będzie się wiązać z uciążliwościami dla jego nieruchomości. Chodzi przede wszystkim o to, czy przyjęty w uchwalonym planie sposób zagospodarowania danego terenu skutkuje pogorszeniem warunków korzystania z sąsiednich gruntów. Przykładem może być przeznaczenie w planie miejscowym określonej nieruchomości pod rozległe przedsięwzięcie przemysłowo-usługowe w pobliżu istniejącej już zabudowy mieszkalnej (położonej poza granicami planu). Zazwyczaj skutkuje to poważnymi uciążliwościami dla właścicieli domów i mieszkań znajdujących się w sąsiedztwie takiej inwestycji, a tym samym uzasadnia ich interes prawny w podważaniu zapisów miejscowego planu.
dr Przemysław Szymczyk, adwokat, praktyka nieruchomości, reprywatyzacji i doradztwa dla klientów indywidualnych kancelarii Wardyński i Wspólnicy
