Widmo zwrotu pomocy publicznej | Co do zasady

Nieprzestrzeganie zasad przyznawania i pożytkowania środków pomocowych może doprowadzić do konieczności ich zwrotu. Prawo umożliwia beneficjentom obronę otrzymanego wsparcia na kilku frontach.

Wykonywanie prawa pomocy publicznej wielokrotnie niesie ze sobą pytania już na etapie ubiegania się o przyznanie środka pomocowego. Jeszcze więcej wątpliwości rodzi się w związku z koniecznością ewentualnego zwrotu pomocy spowodowaną niewłaściwym jej przyznaniem lub wykorzystaniem. Dotychczas obowiązek ten dotykał stosunkowo nielicznej grupy beneficjentów, niemniej coraz liczniejsze kontrole i większa świadomość instytucji, beneficjentów i konkurentów mogą spowodować istotny wzrost spraw o zwrot przyznanej pomocy.

Problematyka zwrotu pomocy publicznej przez polskie podmioty stała się w ostatnich miesiącach szczególnie medialna w związku z przyznaniem PLL LOT pomocy na restrukturyzację spółki oraz niedawną decyzją Komisji Europejskiej zobowiązującą Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. do zwrotu lwiej części majątku. W Europie zainteresowanie wzbudza weryfikacja prawidłowości przyznania pomocy publicznej hiszpańskim klubom piłkarskim, w tym słynnemu Realowi Madryt.

Zgodnie z Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej pomoc przyznana konkretnemu przedsiębiorstwu lub ich grupie z zasobów państwowych, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym, jeśli wpływa na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi. Norma ta wynika z faktu, że Unia Europejska zobowiązana jest do zapewnienia przestrzegania zasad uczciwej konkurencji zarówno przez państwa do niej należące, jak i przedsiębiorstwa funkcjonujące na rynku wewnętrznym. Traktat oraz rozporządzenia wydane na jego podstawie przewidują wiele odstępstw od tej zasady, zezwalając na przyznanie pomocy publicznej przy założeniu, że spełnione zostaną określone warunki, np. pomoc przyznana może być na cele ogólnospołeczne lub rozwój niektórych celów gospodarczych.

W przypadku, gdy zasady prawa pomocy publicznej zostaną naruszone w drodze niewłaściwego wykorzystania pomocy publicznej przez beneficjenta bądź wadliwego przyznania tej pomocy, na przykład ze względu na błędną ocenę spełnienia przesłanek warunkujących jej przyznanie, Komisja Europejska z własnej inicjatywy lub na skutek skargi podmiotu prywatnego (np. konkurencji beneficjenta pomocy) może wszcząć odpowiednie procedury weryfikacyjne (więcej na ten temat w artykule Pomoc publiczna – kilka uwag o nowelizacji rozporządzenia proceduralnego). Jeśli potwierdzą się podejrzenia, że zastosowano niedozwolony środek pomocowy, Komisja Europejska wydaje decyzję nakazującą zwrot uzyskanej pomocy.

Beneficjentowi niezadowolonemu z decyzji Komisji przysługuje skarga do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), który odpowiedzialny jest za badanie legalności aktów wydawanych przez Komisję. Odwołanie musi nastąpić w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia decyzji, jej publikacji lub, w razie ich braku, od daty powzięcia przez beneficjenta wiadomości o niej. Wniesienie środka zaskarżenia powoduje wstrzymanie wykonania decyzji. Korzystny wyrok Sądu, który rozpatruje sprawę w pierwszej instancji, powoduje, że decyzja Komisji Europejskiej traci ważność. Rozstrzygnięcie korzystne, podobnie jak niekorzystne dla beneficjenta, może być zakwestionowane w drodze odwołania do Trybunału Sprawiedliwości, jednakże podstawę odwołania mogą stanowić jedynie kwestie prawne (a więc nie błąd w ustaleniach faktycznych).

Jeśli odwołanie się do kontroli sądowej nie przyniesie korzystnego rezultatu, beneficjent pomocy – na podstawie decyzji Komisji – zobligowany jest do zwrotu kwoty stanowiącej równowartość pomocy wraz z odsetkami. Decyzję wydawaną przez Komisję otrzymuje UOKiK, który doręcza kopie podmiotowi udzielającemu pomocy oraz beneficjentowi.

Nietrudno wyobrazić sobie sytuację, w której beneficjenci, przeciwko którym skierowana jest decyzja Komisji, odmawiają zwrotu pomocy. W takiej sytuacji prawo europejskie nakłada na państwo generalny obowiązek podjęcia kroków zmierzających do wykonania decyzji Komisji. W związku z tym konkretnych regulacji należy poszukiwać w prawie polskim.

Zgodnie z krajowymi regulacjami, co do zasady, organ wydający decyzję, na której podstawie przyznano pomoc publiczną, władny jest uchylić lub jednostronnie zmienić wydany przez siebie akt. Gdy pomoc została przyznana na podstawie umowy, strona przyznająca środek pomocowy może wystąpić do sądu z powództwem o rozwiązanie umowy lub o nakazanie zwrotu udzielonej pomocy. Wskazać należy, że zaniechanie działania po stronie podmiotu udzielającego pomocy stanowić będzie naruszenie obowiązku lojalnego współdziałania nałożonego przez prawo unijne. W zależności od tego, w jakim trybie realizowany jest zwrot – postępowania cywilnego albo administracyjnego – zastosowanie znajdą odpowiednie przepisy dotyczące egzekucji w postępowaniu cywilnym lub administracyjnym.

Zdarzają się także sytuacje, w których decyzja Komisji jedynie ramowo wskazuje na przyznanie pomocy publicznej niezgodnej z rynkiem wewnętrznym, nie określając podmiotu zobowiązanego do jej zapłaty lub wartości, która podlegać będzie egzekucji. W takich okolicznościach ustalenie tych dwóch elementów należeć będzie do sądów lub organów krajowych. W świetle wydanego niedawno orzeczenia TSUE okoliczność ta może okazać się pomocna w przeciwdziałaniu skutkom decyzji. W wyroku w sprawie C-69/13 Mediaset SpA przeciwko Ministero dello Sviluppo Economico TSUE wskazał, że sąd krajowy, ustalając wartość pomocy publicznej podlegającej zwrotowi, może, nie kwestionując ważności decyzji Komisji, stwierdzić, że zgodnie z kalkulacjami wartość pomocy podlegającej zwrotowi wynosi zero, jeśli faktycznie wynika to ze zgromadzonych informacji.

Każdy z etapów postępowania w sprawie pomocy publicznej daje zainteresowanym stronom możliwość wypowiedzenia się w sprawie bezpośrednio, a także za pośrednictwem sądu lub organu. Wskazany powyżej przykład jasno wskazuje, że nawet gdy wydaje się, że postępowanie dobiegło końca, niekiedy możliwe jest uchronienie się przed konsekwencjami obowiązku zwrotu pomocy publicznej. Sprawne prowadzenie postępowania, pozwalające na jego korzystne, a także szybkie zakończenie, wymaga jednak dobrej znajomości zagadnień prawa pomocy publicznej i zgromadzenia odpowiednich argumentów – przede wszystkim prawnych, ale też ekonomicznych.

Joanna Prokurat, Wojciech Marszałkowski, praktyka prawa pomocy publicznej kancelarii Wardyński i Wspólnicy