Wadliwość postępowań nacjonalizacyjnych | Co do zasady

Popełnione w toku nacjonalizacji uchybienia, zarówno proceduralne, jak i materialnoprawne, często stanowią podstawę stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnej i upoważniają do zwrotu nieruchomości lub do uzyskania stosownego odszkodowania.

Podstawą prawną procesu nacjonalizacji przemysłu w Polsce była ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. z 1946 r., Nr 3, poz. 17 z późn. zm.). Do tego dochodziły liczne akty wykonawcze, w szczególności rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność państwa (Dz. U. z 1947 r., Nr 16, poz. 62). Powyższe regulacje określały m.in. niezbędne przesłanki umożliwiające nacjonalizację przedsiębiorstw, rodzaje podmiotów gospodarczych przejmowanych przez państwo oraz warunki wypłaty ewentualnych odszkodowań. Przesądzały też, kiedy postępowanie nacjonalizacyjne miało charakter obligatoryjny, a kiedy fakultatywny.

Ponieważ nie uchwalono ustawy o reprywatyzacji, cywilnoprawne roszczenie o zwrot nieruchomości przejętej przez państwo na podstawie ustawy nacjonalizacyjnej może być skutecznie dochodzone przed sądem powszechnym (art. 177 Konstytucji RP i art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c.) wyłącznie po stwierdzeniu – w trybie art. 156 k.p.a. – nieważności orzeczenia właściwego ministra dotyczącego przejścia lub przejęcia danego przedsiębiorstwa na rzecz Skarbu Państwa (vide wyrok WSA w Poznaniu z 4 lutego 2004 r., sygn. akt II SA/Po 3076/01).

W postępowaniach o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnych, wszczętych na wniosek byłych właścicieli lub ich następców prawnych, obowiązują zatem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące postępowania wyjaśniającego z odrębnościami dla trybów nadzwyczajnych. Należy jednak pamiętać, że istotą tzw. postępowań nieważnościowych jest rozstrzygnięcie wyłącznie co do nieważności decyzji poddanej kontroli, a nie rozstrzyganie co do istoty sprawy. Innymi słowy organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a więc ustalić, czy dane orzeczenie dotknięte jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w powyższym przepisie. Dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnej, w szczególności z powodu rażącego naruszenia prawa, rozstrzygający jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wypływu ani późniejsza zmiana przepisów, ani tym bardziej zmiana ich interpretacji.

Analiza postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnych wskazuje, że jednym z najczęstszych uchybień popełnianych w trakcie nacjonalizacji była błędna wykładnia art. 6 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej w związku z § 75 ust. 2 rozporządzenia z dnia 30 stycznia 1947 r. Drugi z wymienionych przepisów mówi, że w protokole zdawczo-odbiorczym (z przejęcia przedsiębiorstwa) należy uczynić odpowiednią wzmiankę, jeśli do składników majątkowych przedsiębiorstwa włączone zostały przed dniem wejścia w życie ustawy aktywa innego przedsiębiorstwa lub stanowiące własność osoby niepodpadającej pod przepis art. 2 ust. 1 i 3 ustawy. Organy administracyjne często uznawały, że powyższa regulacja stanowi podstawę do przejmowania na własność państwa także innych składników majątkowych niewchodzących w skład nacjonalizowanego przedsiębiorstwa. Taka interpretacja prowadziłaby jednak do niezrozumiałego rozszerzenia zakresu podmiotowego ustawy, która już sama w sobie stanowiła znaczne ograniczenie prawa własności. Co więcej, rozporządzenie z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa zostało wydane na podstawie art. 2 ust. 7, art. 3 ust. 5 i art. 10 ustawy nacjonalizacyjnej upoważniającej do wydania ww. rozporządzenia wyłącznie w zakresie określenia trybu postępowania dotyczącego przejścia lub przejęcia przedsiębiorstwa na własność państwa. Żaden przepis ustawy nie przewidywał przejęcia aktywów, do których prawo własności przysługiwało osobom trzecim niebędącym właścicielami nacjonalizowanego przedsiębiorstwa. Tymczasem § 75 ust. 2 i 3 rozporządzenia wskazywał nowe nieprzewidziane w ustawie podmioty i rzekomą możliwość przejmowania ich majątków na własność państwa w trybie nacjonalizacji. Tego typu postanowienie było sprzeczne z art. 99 ówczesnej konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (z 1921 r.), która zezwalała na wywłaszczenie jedynie w wypadkach przewidzianych ustawą. Oznacza to, że przepisy § 75 ust. 2 i 3 rozporządzenia zostały wydane bez podstawy prawnej ze względu na przekroczenie udzielonej w ustawie delegacji. Nie mogły tym samym stanowić podstawy prawnej do wydawania aktów administracyjnych, a jeśli tak się stało, akty te były obarczone wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zwrócił na to uwagę także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 22 maja 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 191/06).

Inne uchybienie, często popełniane w toku postępowań nacjonalizacyjnych, polegało na przyjęciu przez organy wadliwej interpretacji, jakoby z art. 6 ust. 1 ustawy wynikało uprawnienie do przejęcia wszelkiego majątku właściciela nacjonalizowanego zakładu. Tymczasem przepis ten stanowił, że nacjonalizacji podlegało wyłącznie mienie przedsiębiorstwa wraz z wszelkimi prawami niemajątkowymi. W ustawie nie ma natomiast żadnych postanowień, które pozwalałyby na przejęcie w ramach nacjonalizacji jakiegokolwiek dodatkowego mienia, w szczególności innych zakładów należących do tego samego właściciela. Poza tym, zgodnie z ówczesnymi przepisami, nabycie określonych składników majątkowych objętych protokołem zdawczo-odbiorczym wymagało ustalenia, że stanowią one aktywa danego przedsiębiorstwa (wyrok WSA w Warszawie z 3 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1104/10).

Kolejny przykład uchybienia to nieprawidłowe określanie zdolności zatrudnienia przedsiębiorstw jako niezbędnej przesłanki ich przejęcia przez państwo. Otóż art. 3 ust. 1 lit. B ustawy nacjonalizacyjnej stanowi, że za odszkodowaniem przechodzą na własność Państwa przedsiębiorstwa przemysłowe, jeżeli zdolne są zatrudnić przy produkcji na jedną zmianę więcej niż 50 pracowników. Rada Ministrów w rozporządzeniu z dnia 19 grudnia 1946 r. (Dz. U. z 1947 r., Nr 2, poz. 7), wydanym w oparciu o upoważnienie zawarte w ustawie, podwyższyła w wybranych rodzajach przedsiębiorstw dolną granicę zdolności zatrudnienia do 100 pracowników na jedną zmianę. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 20 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1693/06), ustawa operuje pojęciem „przejmuje” użytym w czasie teraźniejszym – „przejmuje Państwo na własność przedsiębiorstwa na zasadach niniejszej ustawy”. Innymi słowy do przejęcia danego przedsiębiorstwa miał zastosowanie stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wejścia w życie ustawy, tzn. dnia 5 lutego 1946 r. Podobnie jest z powołanym powyżej art. 3 ust. 1 lit. B, który również posługuje się pojęciem w czasie teraźniejszym. Użyte tam sformułowanie „przedsiębiorstwa przemysłowe… jeżeli zdolne są zatrudnić” oznacza możliwość zatrudnienia określonej liczby pracowników istniejącą w dniu 5 lutego 1946 r. Zdolność ta nie odnosiła się do możliwości zaistniałych w przyszłości, ale właśnie w dniu wejścia w życie ustawy. Co więcej, ustawodawca nie wskazuje na faktyczną liczbę zatrudnionych pracowników, a wyłącznie na zdolność zatrudnienia, która musiała być oceniona zgodnie z istniejącym potencjałem produkcyjnym danego przedsiębiorstwa w dniu 5 lutego 1946 r., a nie z takim potencjałem w przyszłości. Tymczasem organy nacjonalizacyjne bardzo często, jako argument uzasadniający przejęcie zakładu, podawały zupełnie szacunkową liczbę miejsc pracy, które dany podmiot gospodarczy mógł rzekomo stworzyć w przyszłości. Bywały również sytuacje odwrotne, kiedy zdolność zatrudnienia oceniano według faktycznej liczby pracowników na dzień wejścia w życie ustawy. Niestety praktyka ta bardzo często pozostawała w zupełnej sprzeczności z rzeczywistością, ponieważ powszechne było wówczas zatrudnianie przez zarządy komisaryczne przejmowanych przedsiębiorstw pracowników w liczbie niemającej żadnego związku z potencjałem przerobowym zakładów, często tylko w celu wywołania błędnego przekonania organów nacjonalizacyjnych o zaistnieniu przesłanki dotyczącej zdolności zatrudnienia.

Wiele błędów popełnianych w trakcie postępowań nacjonalizacyjnych dotyczyło także procedury sporządzania i zatwierdzania protokołów zdawczo-odbiorczych. Ówczesne przepisy (§ 73-75a rozporządzenia) wyraźnie wymagały, aby wraz z ogłoszeniem orzeczenia o przejęciu przedsiębiorstwa wyznaczyć odpowiedni podmiot mający za zadanie zarządzać zakładem. Był on jednocześnie zobligowany do przygotowania protokołu zdawczo-odbiorczego, którego treść i sposób ogłoszenia zostały dość szczegółowo uregulowane. Bardzo często uchybiano powyższym wymogom, a nawet nie zatwierdzano protokołów, co stanowiło ewidentne naruszenie prawa procesowego i tym samym uzasadniało stwierdzenie nieważności właściwej decyzji nacjonalizacyjnej (wyrok Sądu Najwyższego z 11 grudnia 2009 r., sygn. akt V CSK 182/09).

Z powyższej analizy wynika, że przesłanka rażącego naruszenia prawa w trakcie postępowań nacjonalizacyjnych mogła dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych. Przedstawione przykłady są jedynie zarysem licznych uchybień popełnianych przez ówczesne organy administracyjne. Wykazanie przez byłych właścicieli lub ich następców prawnych rażącego naruszenia przepisów daje podstawę stwierdzenia nieważności właściwych orzeczeń nacjonalizacyjnych i tym umożliwia ubieganie się o zwrot przejętych nieruchomości lub wypłatę należytych odszkodowań od Skarbu Państwa.

Przemysław Szymczyk, Zespół Nieruchomości i Inwestycji Budowlanych kancelarii Wardyński i Wspólnicy