Uprawnienie podmiotów gospodarczych, by żądać przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, jest niezgodne z Konstytucją | Co do zasady

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 10 marca 2015 r. stwierdził, że przepisy przewidujące dla podmiotów gospodarczych uprawnienie żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności są niezgodne z Konstytucją.

Wyrokiem z 10 marca 2015 r. (K 29/13) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 listopada 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (dalej: „ustawa”) jest niezgodny z Konstytucją w zakresie, w jakim przyznaje on uprawnienie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność osobom, które nie miały takiej możliwości do momentu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i niektórych innych ustaw (dalej: „ustawa zmieniająca”). Wyrok został wydany w połączonych sprawach zainicjowanych wnioskami wniesionymi przez Radę Miasta Szczecina, Radę Gminy Ustronie Morskie oraz Radę Miasta Poznania. Wnioskodawcy wnosili o stwierdzenie, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy w zakresie, w którym dotyczy uprawnienia podmiotów gospodarczych do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, jest niezgodny z art. 2, art. 165 ust. 1 i 2 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji. Prokurator Generalny poparł stanowisko wnioskodawców. Natomiast Sejm wnosił o stwierdzenie zgodności przywołanych przepisów ustawy z Konstytucją.

Tło sprawy K 29/13

Komentowany wyrok dotyczy uprawnienia do ubiegania się o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z art. 1 ustawy w brzmieniu nadanym mu przez ustawę zmieniającą. Należy przypomnieć, że do 2011 r. o takie przekształcenie mogły ubiegać się:

• osoby fizyczne (i ich następcy prawni) będące użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe, zabudowanych garażami lub przeznaczonych pod taką zabudowę,
• osoby fizyczne (i ich następcy prawni) będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego,
• osoby fizyczne (i ich następcy prawni) będące użytkownikami wieczystymi nieruchomości rolnych,
• osoby fizyczne (i ich następcy prawni), które uzyskały użytkowanie wieczyste jako rekompensatę za wywłaszczenie i zabór gruntów lub na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego,
• spółdzielnie mieszkaniowe (i ich następcy prawni) będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży.

Innymi słowy, do 2011 r. wspomniane uprawnienie ustawodawca przyznawał jedynie osobom fizycznym oraz spółdzielniom mieszkaniowym w odniesieniu do garaży, nieruchomości rolnych i mieszkaniowych par excellence. Natomiast ustawa zmieniająca istotnie poszerzyła katalog podmiotów uprawnionych z art. 1 ust. 1 i 3 ustawy. Przede wszystkim wyeliminowała ona wymóg, by użytkowana wieczyście nieruchomość służyła określonym celom (cele mieszkaniowe, garaże i nieruchomości rolne). Nadto w katalogu podmiotów uprawnionych z art. 1 ust. 1 i 3 ustawy obok osób fizycznych pojawiły się również osoby prawne. W konsekwencji doszło do znaczącego rozszerzenia uprawnień z art. 1 ust. 1 i 3 ustawy.

Przypomnieć wypada, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności następuje niejako obligatoryjnie po wniesieniu wniosku i przy spełnieniu przesłanek z art. 1 ustawy. Co więcej, w przypadku większości uprawnionych, do przekształcenia dochodzi na preferencyjnych warunkach określonych w art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Na marginesie warto dodać, że wejście w życie ustawy zmieniającej wprowadziło również cezurę posiadania przymiotu użytkownika wieczystego, który to przymiot determinuje możliwość ubiegania się przez podmioty uprawnione z art. 1 ust. 1 i 1a ustawy o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność. Za datę graniczną przyjęto dzień 13 października 2005 r., a zatem przekształcenie jest możliwe w odniesieniu do podmiotów uprawnionych z art. 1 ust. 1 i 1a ustawy, które w dniu 13 października 2005 r. były użytkownikami wieczystymi danej nieruchomości. Niemniej jednak data ta nie była przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego w omawianym wyroku.

Zakres zaskarżenia

Wnioskodawcy podnosili, że art. 1 ust. 1 i 3 w brzmieniu nadanym mu ustawą zmieniającą jest niezgodny:

• z zasadą sprawiedliwości społecznej z art. 2 Konstytucji,
• z zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego z art. 165 Konstytucji,
• z zasadą samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego z art. 167 Konstytucji.

Skarżące gminy stanowczo wskazywały, że głównym beneficjentem podmiotowych zmian art. 1 ust. 1 i 3 ustawy wprowadzonych ustawą zmieniającą są podmioty gospodarcze, które nie realizując celów mieszkaniowych czy rolnych, mogą dążyć do uzyskania prawa użytkowania wieczystego, by następnie ze znaczącym zyskiem przekształcić je w prawo własności, jeśli tylko spełnią ustawowe przesłanki. Takie regulacje, w ocenie wnioskodawców, istotnie wkraczają w sferę właścicielską jednostek samorządu terytorialnego, co ma konkretne przełożenie na ich kondycję finansową i trudności w konstruowaniu długofalowych planów finansowych i inwestycyjnych. Obecny kształt art. 1 ust. 1 i 3 ustawy budzi obawę gmin przed możliwym w każdym momencie wystąpieniem użytkowników wieczystych o przekształcenie, co w efekcie pozbawia samorządy regularnych dochodów z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości. Wnioskodawcy podkreślali zatem, że obecny kształt art. 1 ust. 1 i 3 ustawy skutkuje de facto pozbawieniem jednostek samorządu terytorialnego znaczących dochodów własnych bez jakiejkolwiek formy rekompensaty, co nosi znamiona bezprawnego wywłaszczenia.

Taki stan rzeczy został zobrazowany przywołanym w czasie rozprawy stanem faktycznym sprawy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego atrakcyjnego nadmorskiego gruntu będącego własnością gminy Ustronie Morskie o powierzchni 44 ha. Rynkowa wartość tej nieruchomości wynosi 18 mln zł. Natomiast jej użytkownik wieczysty – będący podmiotem gospodarczym – dąży do jej uwłaszczenia za cenę sześciu mln zł, zgłaszając jednocześnie wniosek o rozłożenie płatności na dwadzieścia rat.

Wnioskodawcy zasygnalizowali również problem analizy przepisów zezwalających przedsiębiorcom na przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności przez pryzmat pomocy publicznej, wskazując, że Komisja Europejska miała wątpliwości co do zgodności zasad takiego przekształcenia z przepisami o pomocy publicznej dla przedsiębiorców. Wątpliwości te zaistniały przy okazji wystąpienia z notyfikacją pomocy publicznej do Komisji Europejskiej przez Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów na wniosek jednego ze skarżących w niniejszej sprawie, a mianowicie Rady Miasta Poznania.

Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego

Po przeprowadzeniu rozprawy Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok, w którym stwierdził, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności osobom, które nie miały tego prawa do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, są niezgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej z art. 2 Konstytucji. W odniesieniu do przekształcenia użytkowania wieczystego gruntu będącego własnością jednostek samorządu terytorialnego Trybunał stwierdził też, że w powyższym zakresie są one niezgodne z zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego z art. 165 Konstytucji.

Sędzia sprawozdawca, którym w niniejszej sprawie była prof. Małgorzata Pyziak-Szafnicka, w ustnych motywach uzasadnienia podkreśliła, że omawiany wyrok wpisuje się w linię orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego w zakresie prawa użytkowania wieczystego. Prawo to – w ocenie Trybunału – ustawodawca może kształtować dowolnie, a nawet całościowo zlikwidować, o ile takie regulacje będą zgodne z zasadami wynikającymi z ustawy zasadniczej. Trybunał sprzeciwia się natomiast uwłaszczaniu przypadkowo wybranych grup podmiotów, których uwłaszczenie nie znajduje uzasadnienia w żadnej z konstytucyjnych zasad. Do takiej zaś sytuacji doprowadziły zmiany art. 1 ust. 1 i 3 ustawy wprowadzone ustawą zmieniającą.

W wyniku nowelizacji zaistniała możliwość uwłaszczenia podmiotów, które uzyskały prawo użytkowania wieczystego nieruchomości nie w okresie panowania zasady jednolitej własności państwowej, kiedy to uzyskanie przymiotu właścicielskiego było w praktyce niemożliwe, lecz które stały się użytkownikami wieczystymi już w czasie, kiedy miały wybór co do rodzaju swojego uprawnienia (użytkowanie wieczyste albo własność). Mogły więc wybrać pomiędzy najszerszymi uprawnieniami związanymi z prawem własności a tańszym, acz bardziej ograniczonym, prawem użytkowania wieczystego.

Wybierając prawo użytkowania wieczystego, podmioty te zdecydowały o konkretnym zakresie uprawnień i obowiązków w odniesieniu do nieruchomości, który to zakres może być poszerzony na preferencyjnych warunkach na skutek przekształcenia w przypadku spełnienia określonych przesłanek z art. 1 ustawy. W konsekwencji uwłaszczenie takich podmiotów jest według Trybunału niezgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej z art. 2 Konstytucji. W każdym bowiem innym przypadku uwłaszczenia z art. 1 ustawy sprzed zmian wprowadzonych ustawą zmieniającą Trybunał Konstytucyjny dostrzega powiązanie uwłaszczenia konkretnej kategorii użytkowników wieczystych (użytkownicy wieczyści nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe, garaży, nieruchomości rolnych itd.) z wartościami konstytucyjnymi. Natomiast podmiotowe rozszerzenie katalogu uprawnionych z art. 1 ustawy jest, w ocenie Trybunału, przypadkowe i niepowiązane z żadną z wartości konstytucyjnych.

Najbardziej wymiernym skutkiem świadczącym o niezgodności takiego uwłaszczenia z zasadą sprawiedliwości społecznej jest według Trybunału wzbogacenie prywatnych podmiotów gospodarczych kosztem szeroko rozumianych podmiotów publicznych (jednostek samorządu terytorialnego i Skarbu Państwa), które w praktyce następuje w wyniku owego przekształcenia na preferencyjnych warunkach.

Nadto sędzia sprawozdawca zauważyła, że zadziwiające jest tak szerokie zarysowanie przez ustawodawcę kręgu uprawnionych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność na preferencyjnych warunkach – zwłaszcza w zderzeniu z często prezentowaną przed Trybunałem przez ustawodawcę argumentacją o niezmiernie wysokich kosztach ustawy reprywatyzacyjnej w szeroko rozumianych sprawach reprywatyzacyjnych. Z jednej bowiem strony ustawodawca zasłania się nadmiernymi kosztami uregulowania niewątpliwie bezprawnych ekspropriacji z okresu powojennego, z drugiej zaś hojnie umożliwia przekształcanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności za ułamek wartości ostatniego z tych praw, pozbawiając tym samym Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego stałych dochodów własnych.

Stwierdzenie niezgodności badanych przepisów z zasadą sprawiedliwości społecznej z art. 2 Konstytucji dotyczy przekształcenia gruntów będących obecnie własnością zarówno Skarbu Państwa, jak i jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast z uwagi na wskazanie przez wnioskodawców również artykułu 165 Konstytucji jako adekwatnego wzorca kontroli Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że badane przepisy są także niezgodne z zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do gruntów będących obecnie własnością jednostek samorządu terytorialnego. Ze względu na taką treść orzeczenia Trybunał uznał, że nie było potrzeby badania konstytucyjności przedmiotowych przepisów z zasadą samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego z art. 167 Konstytucji.

Praktyczne znaczenie wyroku

Omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest tzw. wyrokiem zakresowym, co oznacza, że odnosi się on do zgodności z Konstytucją jednej z wielu norm zawartych w danych przepisach. W przedmiotowym orzeczeniu clou sprawy było znaczące poszerzenie katalogu podmiotów uprawnionych do ubiegania się o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności poprzez umożliwienie go osobom fizycznym i prawnym bez względu na cel i przeznaczenie nieruchomości użytkowanej wieczyście.

Oznaczało to dopuszczenie możliwości przekształcania prawa użytkowania wieczystego we własność na preferencyjnych warunkach dla szeroko pojmowanych podmiotów gospodarczych. Przy czym pamiętać należy, że chodzi nie tylko o osoby prawne prowadzące działalność biznesową, lecz również o osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą. Dlatego też w praktyce wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r. odnosi się do szeroko rozumianych podmiotów gospodarczych. Nie odnosi się on za to do uprawnień osób fizycznych i spółdzielni co do nieruchomości mieszkaniowych, rolnych czy zabudowanych lub przeznaczonych pod zabudowę garażową, ani do uprawnień osób fizycznych, które uzyskały prawo użytkowania wieczystego w zamian za wywłaszczenie, zabór gruntu czy na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego.

Radosław Wiśniewski, praktyka reprywatyzacyjna kancelarii Wardyński i Wspólnicy