Trwają prace legislacyjne ukierunkowane na stopniową eliminację prawa użytkowania wieczystego | Co do zasady

Rządowy projekt reformy prawa użytkowania wieczystego¹ koncentruje się na zmianie zasad i sposobu ustalania ceny sprzedaży nieruchomości jej użytkownikowi wieczystemu. Poza tym użytkownikom wieczystym przyznaje się roszczenie o nabycie użytkowanej nieruchomości. Wszystko to wpisuje się w proces stopniowej eliminacji użytkowania wieczystego.

Prawodawca od wielu lat podejmuje próby stopniowego wygaszania prawa użytkowania wieczystego w polskim systemie prawnym. Tendencja ta wynika zarówno z historycznych uwarunkowań tego specyficznego prawa do gruntu, jak i z aktualnych okoliczności społeczno-ekonomicznych, w których brak pewnego tytułu prawnego do nieruchomości powstrzymuje inicjatywy inwestycyjne i obniża poziom poczucia stabilności prawa u korzystających z gruntu.

Efektem tych działań jest m.in. ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, która ostatecznie przyznaje roszczenie o przekształcenie (na preferencyjnych warunkach finansowych) jedynie osobom fizycznym i spółdzielniom mieszkaniowym użytkującym grunty zabudowane lub przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową lub garaże oraz nieruchomości rolne. W 2011 r. ustawodawca rozszerzył zakres jej stosowania na wszystkie grunty i wszystkich użytkowników wieczystych, w tym podmioty gospodarcze, co spotkało się ze sprzeciwem właścicieli nieruchomości i istotnymi wątpliwościami Komisji Europejskiej co do preferencyjnych warunków finansowych uwłaszczenia i tym samym szerokiego zakresu pomocy publicznej. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny w 2015 r. stwierdził niezgodność tego rozszerzenia z Konstytucją. Kolejnym przejawem omawianej tendencji było automatyczne przekształcenie w dniu 1 stycznia 2019 r. gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w trybie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.

To pobieżne przypomnienie historii dotychczasowych prób stopniowego wygaszania użytkowania wieczystego jest pomocne dla zrozumienia rozwiązań zawartych w rządowym projekcie reformy, która ma korespondować z zastrzeżeniami Komisji Europejskiej oraz wytycznymi Trybunału Konstytucyjnego. Co więcej, projekt ten uwzględnia postulowaną przez środowisko przedsiębiorców konieczność wprowadzenia roszczenia o zawarcie umowy sprzedaży dającą przedsiębiorcom pewność nabycia własności na określonych warunkach finansowych i po spełnieniu przesłanek ustawowych.

Pierwotna wersja projektu ustawy z 22 listopada 2022 r. podlegała międzyresortowym uzgodnieniom w toku rządowego procesu legislacyjnego. Wskutek uwag poszczególnych ministerstw i zaproszonych organizacji do projektu wprowadzono zmiany przede wszystkim wydłużające minimalne okresy użytkowania wieczystego uprawniające do ubiegania się o nabycie własności, a także wyłączające możliwość żądania nabycia własności gruntów niezabudowanych.    

Nowe zasady sprzedaży nieruchomości jej użytkownikowi wieczystemu

Projekt przewiduje zupełnie nowe reguły kwalifikowania gruntów do sprzedaży na rzecz ich użytkowników wieczystych oraz ustalania ich ceny.

Sprzedaży będą podlegały jedynie grunty pozostające w użytkowaniu wieczystym co najmniej od dwudziestu pięciu lat. Szczegółowe przesłanki przeznaczenia gruntów użytkowanych wieczyście do sprzedaży będą określane w zarządzeniu właściwego wojewody (w przypadku gruntów należących do Skarbu Państwa) albo uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego (w przypadku gruntów należących do samorządów), co jednak nie ma mieć miejsca w przypadku gruntów zarządzanych przez Agencję Mienia Wojskowego.

Właściciele nieruchomości przy określaniu warunków ich sprzedaży mają kierować się:

• potrzebami społeczności lokalnej i interesem publicznym,
• ładem przestrzennym,
• racjonalnością ekonomiczną,
• stanem realizacji celu i innych postanowień umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste,
• okresem pozostałym do wygaśnięcia użytkowania wieczystego,
• potencjałem inwestycyjnym nieruchomości dla celów publicznych, celów użyteczności publicznej i budownictwa mieszkaniowego.

Co istotne, ten i tak szeroki zestaw wytycznych jest jedynie przykładowym, a nie zamkniętym katalogiem kryteriów, którymi mogą kierować się właściciele nieruchomości przy formułowaniu przesłanek sprzedaży gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste.

W omawianej reformie odchodzi się również od reguły zaliczania wartości użytkowania wieczystego na poczet ceny jej sprzedaży jej użytkownikowi wieczystemu. Projektodawca proponuje w zamian mechanizm ustalania ceny sprzedaży oparty na dwudziestokrotności dotychczasowej stawki opłaty za użytkowanie wieczyste przemnożonej przez wartość nieruchomości szacowaną na moment jej sprzedaży. W przypadku nieruchomości niewykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej cenę sprzedaży stanowiłaby owa dwudziestokrotność, zaś w przypadku nieruchomości służących do prowadzenia działalności gospodarczej właściciel i użytkownik wieczysty mogliby prowadzić negocjacje ceny sprzedaży, której dolną granicą byłaby owa dwudziestokrotność, a górną – wartość nieruchomości określona na moment sprzedaży.

Przy ustalaniu ceny sprzedaży nieruchomości wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej na rzecz jej użytkownika wieczystego zastosowanie znajdą zasady dotyczące pomocy publicznej, której wysokość ma stanowić różnica pomiędzy wartością nieruchomości z dnia sprzedaży i ostatecznie ustaloną jej ceną. Wartość owej różnicy przewyższająca limit pomocy de minimis będzie stanowiła podstawę ustalenia dopłaty, którą nabywca będzie mógł również uiszczać w ratach podlegających oprocentowaniu stopą referencyjną Komisji Europejskiej.  

Roszczenie użytkownika wieczystego o nabycie nieruchomości

W projekcie uwzględniono postulat środowiska biznesowego, żeby użytkownicy wieczyści mogli zażądać od właściciela sprzedaży nieruchomości na ich rzecz. Projektodawca zdecydował, że użytkownicy wieczyści będą mogli wystąpić z takim żądaniem w terminie roku od wejścia przepisów reformy w życie.  

Przedmiotem takiego żądania mogą być jedynie zabudowane grunty będące w użytkowaniu wieczystym co najmniej od dwudziestu pięciu lat. Nadto roszczenie o nabycie gruntu przez jego użytkownika wieczystego nie będzie przysługiwało:

• jeśli użytkownik nie wykonał zobowiązań z umowy użytkowania wieczystego,
• jeśli toczący się postępowanie o rozwiązanie takiej umowy,
• wobec gruntów położonych na terenie portów i przystani morskich oraz gruntów wykorzystywanych na prowadzenie rodzinnego ogrodu działkowego.

Projektodawca w wersji projektu z 24 stycznia 2023 r. zrezygnował z (przewidzianej w wersji projektu z 22 listopada 2022 r.) wyjątkowej możliwości wystąpienia z roszczeniem nabycia użytkowanych wieczyście gruntów niezabudowanych.

W przypadku roszczenia o nabycie użytkowanej wieczyście nieruchomości sposób ustalania ceny będzie zależał od tego, kto jest jej właścicielem. Mechanizm ustalania ceny będzie ponownie bazował na dwudziesto- (lub dwudziestopięciokrotności) dotychczasowej stawki opłaty za użytkowanie wieczyste przemnożonej przez wartość nieruchomości szacowaną na moment jej sprzedaży. Wobec nieruchomości należących do Skarbu Państwa cena sprzedaży będzie równa owej dwudziestokrotności przy jednorazowej płatności albo dwudziestopięciokrotności przy rozłożeniu ceny na raty. Z kolei wobec nieruchomości należących do jednostek samorządu terytorialnego właściciel i użytkownik wieczysty będą mogli negocjować cenę sprzedaży, której dolną granicą będzie owa dwudziestokrotność, a górną – wartość nieruchomości określona na moment sprzedaży. W tym przypadku warunki odpłatności mają być określane w uchwałach organów stanowiących samorządów.

Projektodawca przewiduje również bonifikatę od ceny sprzedaży w wysokości 90%, gdy nabywcą należącej do Skarbu Państwa nieruchomości będzie jej użytkownik wieczysty należący do rodziny wielodzietnej, a także dotknięty niepełnosprawnością albo będący opiekunem prawnym lub przedstawicielem ustawowym osoby niepełnosprawnej. Zaś w przypadku nieruchomości samorządowych bonifikata ta będzie mogła być udzielana również w oparciu o inne, swobodnie kształtowane, warunki przewidziane w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. 

Jeśli zgłoszone roszczenie będzie dotyczyło nieruchomości wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej, wówczas zastosowanie będą miały reguły o pomocy publicznej analogiczne do projektowanych zasad przy sprzedaży nieruchomości na rzecz jej użytkownika wieczystego.

Zmiany w pozostałych przepisach dotyczących użytkowania wieczystego

Projekt wprowadza do przepisów dotyczących nieruchomości rolnych Skarbu Państwa i spółdzielni mieszkaniowych stosowne odwołania do nowego mechanizmu ustalania ceny sprzedaży nieruchomości na rzecz jej użytkownika wieczystego. Ma to na celu ujednolicenie zasad ustalania ceny sprzedaży nieruchomości jej użytkownikom wieczystym bez względu na rodzaj nieruchomości lub jej nabywcy.

Na zasadzie wyjątku w ustawie przekształceniowej z 2005 r. pozostawiono regułę zaliczania wartości użytkowania wieczystego nieruchomości na poczet ceny jej sprzedaży. Jest to podyktowane zasadą praw nabytych, a ponadto uzasadnione charakterem nieruchomości (grunty zabudowane lub przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową lub garaże oraz nieruchomości rolne) oraz rodzajem beneficjentów przekształcenia (osoby fizyczne oraz spółdzielnie mieszkaniowe). Jednocześnie projektodawca zdecydował się na wprowadzenie daty granicznej na zgłaszanie roszczeń z ustawy przekształceniowej z 2005 r. do końca 2025 r., tłumacząc to koniecznością zapewnienia stabilności stosunków prawnorzeczowych umożliwiającej podmiotom publicznym planowanie i zarządzanie zasobem należących do nich nieruchomości.

Podsumowanie

Ostatnia rządowa propozycja systemowych zmian prawa użytkowania wieczystego wychodzi naprzeciw oczekiwaniom, że użytkowanie wieczyste zostanie stopniowo wyeliminowane z polskiego systemu prawnego. Nadto projekt ten wydaje się uwzględniać ogólne wytyczne Trybunału Konstytucyjnego i Komisji Europejskiej co do zasad odchodzenia od tego specyficznego prawa oraz urynkowienia reguł odpłatności (w szczególności wobec nieruchomości wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej) w tym procesie. Wątpliwości mogą jednak budzić szczegóły zaproponowanych mechanizmów, jak przyjęcie krótkiego rocznego terminu na zgłaszanie roszczenia o nabycie nieruchomości. Rozwiązania te z pewnością będą jeszcze podlegały dalszym dyskusjom i modyfikacjom, gdyż projekt ten jest dopiero na etapie rządowych prac legislacyjnych.

Jednak nawet przyjęcie tego projektu nie oznaczałoby jeszcze całkowitej eliminacji użytkowania wieczystego z polskiego systemu prawnego. Przede wszystkim w projektowanym mechanizmie sprzedaży nieruchomości jej użytkownikowi wieczystemu właściciel zachowuje bardzo dużą swobodę w kształtowaniu warunków kwalifikacji nieruchomości do sprzedaży. Jeśli zaś chodzi o przyznane w projekcie roszczenie o nabycie, to odnosi się one jedynie do pewnej części nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste. Urynkowienie zasad realizacji tego roszczenia może skutecznie powstrzymywać użytkowników wieczystych przed jego zgłaszaniem, zwłaszcza w tak krótkim rocznym terminie. Należy jednak docenić dążenie projektodawców do realizacji kolejnego etapu wygaszania użytkowania wieczystego i dynamizowania procesów inwestycyjnych na gruntach oddanych w użytkowanie wieczyste.

dr Radosław Wiśniewski, adwokat, praktyka nieruchomości kancelarii Wardyński i Wspólnicy